Решение № 14 от 18 декември 2013 г. по конституционно дело № 17 от 2013 г.

РЕШЕНИЕ № 14 от 18 декември 2013 г. по конституционно дело № 17 от 2013 г.

Конституционният съд в състав: председател: Димитър Токушев, и членове: Благовест Пунев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, Кети Маркова, Георги Ангелов, Борис Велчев, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, при участието на секретар-протоколиста Росица Симова разгледа в закрито заседание на 17 и 18 декември 2013 г. конституционно дело № 17 от 2013 г., докладвано от съдията Красен Стойчев.

Делото е образувано на 26 юни 2013 г. по искане на деветдесет и трима народни представители, които се обръщат към Конституционния съд да даде тълкуване на чл. 72 от Конституцията на Република България със следните питания: 1. изчерпателно ли са изброени основанията в чл. 72, ал. 1, т. 1 – 4 от Конституцията и могат ли те да бъдат тълкувани разширително; 2. винаги ли в хипотезите на чл. 72, ал. 1, т. 1 – 3 от Конституцията трябва да се постанови решение на Народното събрание, респ. на Конституционния съд, както повелява чл. 72, ал. 2 от Конституцията; 3. решенията на Народното събрание, респ. на Конституционния съд, може ли да имат „обратно действие“ или техните правни последици са само за „в бъдеще“; 4. докато няма решение на Народното събрание, респ. на Конституционния съд, народният представител запазва ли статуса си?

Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията. То се отнася до тълкуване на разпоредба на Конституцията, която урежда основанията и начина, по който се прекратяват предсрочно правомощията на народен представител. С определение от 26 септември 2013 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество с оглед установяването на единно разбиране относно смисъла и съдържанието на чл. 72 от Конституцията.

С определение от 14 ноември 2013 г. по к.д. № 21 от 2013 г. Конституционният съд е допуснал за разглеждане по същество и искане на президента на Република България за тълкуване на чл. 84, т. 8 във връзка с чл. 72, ал. 1, т. 1 и 2 и чл. 68, ал. 1 от Конституцията със следните питания: 1. Когато на основание чл. 84, т. 8 от Конституцията Народното събрание избере народен представител за ръководител на институция, определена със закон, решението за избора му инкорпорира ли и елементи на решението по чл. 72, ал. 2 от Конституцията за прекратяване на пълномощията на народен представител; 2. Когато на основание чл. 84, т. 8 от Конституцията Народното събрание избере народен представител за ръководител на институция, определена със закон, и народният представител е изразил пред парламента своята воля да заеме тази длъжност, необходимо ли е изрично подаване на оставка от народния представител по чл. 72, ал. 1, т. 1 от Конституцията?

Тъй като искането на президента на Република България за тълкуването на чл. 84, т. 8 във връзка с чл. 72, ал. 1 и 2 от Конституцията е свързано с предмета на образуваното преди това к.д. № 17 от 2013 г., Конституционният съд с определението от 14 ноември 2013 г. по к.д. № 21 от 2013 г. е присъединил това искане към к.д. № 17 от 2013 г. за общо разглеждане по същество под номера на последното конституционно дело. Разширяването на кръга на поставени въпроси относно развитите в чл. 72 от Конституцията основания за предсрочно прекратяване на пълномощията на народен представител позволява както по-цялостното му обхващане, така и да се разкрият нови по-богати пластове от него и съответно безпротиворечивото и пълно изясняване на точния смисъл на тази конституционна разпоредба.

От конституираните по делото, образувано по повод искането от група народни представители за тълкуване на чл. 72 от Конституцията, заинтересувани страни становище е представил президентът на Република България. Според него освен посочените в чл. 72, ал. 1 от Конституцията има и други основания за предсрочно прекратяване на пълномощията на народен представител. Пълномощията на народен представител се прекратяват предсрочно по чл. 72, ал. 1, т. 1 – 3 от Конституцията с решение на Народното събрание или на Конституционния съд. Но когато става дума за избор на народен представител на друга държавна служба от Народното събрание и той е направил волеизявление пред него, като е положил клетва, че приема да я изпълнява, в този случай не е необходимо да се подава оставка пред Народното събрание и негово ново решение, с което да се произнесе по оставката. Само когато народният представител е назначен от друг орган или е изразил воля за заемане на държавната служба пред различен от Народното събрание орган, тогава е необходимо пълномощията му да бъдат прекратени с решение на Народното събрание. Приемането на друго означава съзнателно поставяне в несъвместимост на народния представител и създава предпоставки за нарушаване от Народното събрание или от отделен гражданин на Конституцията и действащото законодателство. Произнасянето на Народното събрание с решение по повод подадена от народен представител оставка би означавало „препотвърждаване на изразена вече воля“ и може да създаде юридически проблеми. Колкото до разпоредбата на чл. 72, ал. 1, т. 1 от Конституцията, подаването на оставка пред Народното събрание се отнася само до случаите, когато народният представител не желае по някаква лична причина да бъде народен представител и тогава Народното събрание ще следва да се произнесе с решение. Според президента на Република България решенията по чл. 72, ал. 2 от Конституцията имат действие за в бъдеще и докато няма решение на Народното събрание, респ. Конституционния съд, народният представител запазва статуса си. Но когато Народното събрание е избрало народния представител за ръководител на друга определена със закон институция и той е изразил воля да заеме друга длъжност с полагане на клетва пред

Народното събрание, народният представител не запазва статуса си.

Конституционният съд, след като обсъди изложените в исканията на Народното събрание и на президента на Република България доводи и представеното становище по делото, образувано по искане на група народни представители, прие следното: 1. В чл. 72, ал. 1 от Конституцията са посочени следните основания за предсрочно прекратяване на пълномощията на народен представител: подаване на оставка пред Народното събрание; влизане в сила на присъда, с която е наложено наказание лишаване от свобода за умишлено престъпление, или когато изпълнението на наказанието лишаване от свобода не е отложено; установяване на неизбираемост или несъвместимост и смърт. В практиката на Конституционния съд има случаи, когато се е поддържало, че изброяването в чл. 72, ал. 1 от Конституцията е изчерпателно (Решение № 20/1992 г. по к.д. № 30/1992 г.), като той се е позовавал на буквалното тълкуване на текста и на естеството на отделните основания. На същата позиция е и Решение № 2/1992 г. по к.д. № 2/1992 г. В по-новата си практика обаче Конституционният съд възприема различно становище, според което извършеното в чл. 72, ал. 1 от Конституцията изброяване не е изчерпателно (Решение № 13/2010 г. по к.д. № 12/2010 г.).

Конституцията съдържа и други разпоредби, които изрично се занимават с мандата на народните представители и с оглед предмета на регулираната материя имат пряко отношение към въпроса за предсрочното прекратяване на техните пълномощия. По-специално тя установява определени изисквания за избираемост на народните представители (чл. 65, ал. 1 от Конституцията) като абсолютна предпоставка за съществуването на пасивно избирателно право. Необходимостта те да са налице към момента на произвеждането на избора е вън от съмнение, но въвеждането им предпоставя тяхното наличие да бъде факт и след като е започнал да тече четиригодишният срок на мандата. Когато народен представител впоследствие, след деня на произвеждане на изборите, когато започва неговият мандат (Решение № 5/2001 г. по к.д. № 5/2001 г.), бъде поставен под запрещение по съответния ред или пък придобие и друго освен българско гражданство, на това основание неговите пълномощия трябва да бъдат прекратени предсрочно.

Извън случаите на прекратяване на пълномощията на народен представител на индивидуално основание, по сходен начин следва да се разсъждава и по отношение предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител вследствие предсрочното прекратяване на пълномощията на Народното събрание (чл. 99, ал. 5 от Конституцията). Конституционният съд вече изрично се е произнасял по този въпрос, като е приел, че в случай на разпускане на Народното събрание при условията на чл. 99, ал. 5 от Конституцията пълномощията на народния представител се прекратяват

(Решение № 20/1992 г. по к.д. № 30/1992 г.). Логиката на подобно решение обаче е по-специална. Тя произтича от правилото, че с прекратяването на пълномощията на Народното събрание (чл. 64, ал. 3 от Конституцията) се прекратяват пълномощията на всеки от 240-те народни представители, от които то се състои (Решение № 8/1993 г. по к.д. № 5/1993 г.).

Изброяването, което се съдържа в чл. 72, ал. 1 от Конституцията, не предлага изчерпателна уредба на основания за прекратяване на пълномощията на отделен народен представител. Отношение към възможността за предсрочно прекратяване на пълномощията на народен представител има и чл. 65, ал. 1 от Конституцията, доколкото с него се установяват условия за избираемост на народен представител и те имат характер на абсолютна предпоставка за пасивното избирателно право. Необходимо е обаче да се подчертае, че основанията за предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител могат да бъдат предмет единствено на конституционна уредба и следователно изброяването им е ограничено в рамките на Конституцията. Подобно решение се налага предвид необходимостта да се създадат възможно най-солидни гаранции за стабилност на правоотношението на политическо представителство и за нормалното функциониране на законодателната власт. В духа на направеното заключение следва да се допълни, че не е допустимо правилата, които се съдържат в Конституцията относно предсрочно прекратяване на пълномощията на други държавни органи, било колективни или еднолични, да бъдат прилагани по аналогия и по отношение на народните представители, както и обратното. Това е така, защото какви да бъдат основанията за предсрочно прекратяване на пълномощията зависи изцяло от характера на компетенциите на съответния държавен орган в качеството му на носител на власт и неговото място в системата на разделение на властите. По този начин следва да се обясни и разликата в основанията за предсрочно прекратяване на пълномощията на народен представител, на президента и вицепрезидента (чл. 103 от Конституцията) и на съдиите в Конституционния съд (чл. 148 от Конституцията).

Народният представител е получил доверието на избирателите да ги представлява (чл. 67, ал. 1 от Конституцията). Веднъж възникнало, отношението на политическо доверие предвид самото му естество и целите, които обслужва, е необходимо да бъде стабилно в смисъл, че за срока, за който то е учредено, неговото изменение или прекратяване е ограничено и може да става само по предварително установени правила. Да се поддържа обратното би означавало да се постави на изпитание функционирането на законодателната власт и въобще на политическата система, доколкото в последна сметка в основата им стои именно предоставянето на политическо доверие чрез произвеждане през определен период от време на парламентарни избори. От друга страна, практически би се отменила самата идея за свободния мандат, който и нашата Конституция е възприела (чл. 67 от Конституцията). Въобще не може да не се отчита, че въпросът за стабилността на правоотношението на политическо доверие е част от обществения договор, който гражданите сключват с оглед упражняването на държавната власт, и чийто правен режим е развит в Конституцията. От казаното се налага изводът, че предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител може да стане само на конкретно посочено в Конституцията основание и от изрично определен държавен орган с точно определен акт. Единствено Народното събрание и Конституционният съд могат да се произнасят по предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител. Всяко от тези правомощия е резултат от особеното им овластяване от Конституцията – единият в качеството му на висш представителен орган за осъществяване на законодателна власт, на народно представителство, а другият – като независим орган, който е натоварен да следи за спазването на Конституцията. Доколкото става дума за изключителни правомощия, необходимо е те да се упражняват стриктно в рамките на овластяването и то да не се тълкува разширително. Трябва да се отбележи също така, че осъществяването от Народното събрание на правомощията във връзка с предсрочното прекратяване на пълномощия на народен представител има точно определени правни последици не само за него, но и за други държавни органи, вкл. и за самия парламент, и е свързано с начало на срокове за произнасяне на други държавни органи.

2. Член 72, ал. 1, т. 1 от Конституцията посочва на първо място като основание за предсрочното прекратяване пълномощията на народен представител подаването на оставка пред Народното събрание. Става въпрос за едностранно волеизявление на народния представител, което има свой адресат – Народното събрание. То трябва да бъде писмено (чл. 131 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание). Мотивите му са без значение и затова не са задължителен негов елемент. Същественото е, че народният представител по своя воля е изявил ясно желание неговият мандат да бъде прекратен. Не е необходимо подаването на оставка да бъде обсъждано в постоянна или временна комисия на Народното събрание (чл. 85 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание). Тъй като има свой адресат, оставката на народния представител трябва да бъде приета и за тази цел Народното събрание приема решение (чл. 72, ал. 2 от Конституцията), което се обнародва в официалния раздел на „Държавен вестник“ (чл. 4 от Закона за „Държавен вестник“). Правомощията на народния представител се прекратяват от деня на приемане на решението. Обяснението защо Народното събрание трябва да се произнесе със свой акт следва да се търси в самата природа и съдържание на правоотношението на политическо упълномощаване, от една страна, и от необходимостта да се конституира състав на Народното събрание от 240 народни представители (чл. 63 от Конституцията), от друга.

В хипотезата на чл. 72, ал. 1, т. 2 от Конституцията е предвидено второ основание за предсрочно прекратяване на пълномощията на народен представител. То следва да се обсъжда във връзка с предвиденото в чл. 70, ал. 1 и 2 от Конституцията изискване Народното събрание да даде разрешение за възбуждане на наказателно преследване за престъпление от общ характер или за задържането срещу народен представител по искане на главния прокурор (чл. 132 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание). Главният прокурор, след като е получил необходимото разрешение, следи развитието на наказателното производство и следва да уведоми Народното събрание за резултата. Тъй като влязлата в сила присъда на наказателния съд е задължителна за всички учреждения, Народното събрание ще трябва да установи единствено дали с нея на народния представител е наложено наказание лишаване от свобода за умишлено престъпление, или пък, че изпълнението на наложеното му наказание не е отложено и да прекрати предсрочно пълномощията му, което трябва да стане с решение. Овластяването на Народното събрание с правомощието по чл. 72, ал. 1, т. 2 от Конституцията да прекрати пълномощията на народния представител с решение произтича от факта, че в качеството си на народно представителство единствено то може да се произнася по въпрос, който пряко го засяга с оглед изискването, че Народното събрание се състои от 240 народни представители (чл. 63 от Конституцията). Влязлата в сила присъда на наказателния съд е задължителна и поради тази причина Народното събрание ще трябва да се съобрази с нея, като за целта приеме решение, чиито последици са свързани с предсрочното прекратяване на правоотношение на политическо представителство, както и с конституционното изискване Народното събрание да се състои от определен брой народни представители.

Според чл. 72, ал. 1, т. 3 от Конституцията пълномощията на народен представител се прекратяват предсрочно при установяване на неизбираемост или несъвместимост. Член 72, ал. 2 от Конституцията изрично определя органа, който трябва да се произнесе – Конституционният съд. В случая, за разлика от предходните основания по чл. 72, ал. 1, т. 1 и 2 от Конституцията, става въпрос за правен спор, който трябва да бъде разрешен от Конституционния съд с решение. С него той установява факта на неизбираемост или несъвместимост и прекратява пълномощията на народния представител. Очевидно идеята на развитата в Конституцията уредба е във всички случаи на правен спор въпросът за предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител да се решава от Конституционния съд. Липсва ли обаче правен спор, а това са случаите на подаване на оставка или произнасяне на съд с влязла в сила присъда, респ. изтърпяването на наказанието лишаване от свобода не е отложено, съответното обстоятелство се констатира от Народното събрание и то прекратява предсрочно пълномощията на народния представител. Само в един случай предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител става автоматично, без да е необходимо решение, и това са случаите на смърт (чл. 72, ал. 1, т. 4 от Конституцията).

В заключение, според Конституционния съд предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител се осъществява само на точно посочени в Конституцията основания. Със закон или с Правилника за организацията и дейността на Народното събрание не могат да бъдат установявани други основания. Правната природа и съдържанието на правоотношението на политическо представителство изключват подобна възможност. Когато прекратяването на пълномощията на народен представител е свързано с конкретен правен спор, който изисква на базата на конкретни факти да се правят и правни заключения, Конституцията овластява Конституционния съд да го разреши. Тук следва да попаднат и случаите, когато народен представител, след като е бил избран, е придобил чуждо гражданство или е бил поставен под запрещение. Обратно, в онези специално посочени в Конституцията случаи, в които липсва правен спор с предмет предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител, компетентно да се произнесе е единствено Народното събрание освен в случаите на смърт, което е юридическо събитие и по него не е необходимо произнасяне, защото тя автоматически прекратява всички правоотношения, по които починалият е бил страна.

Конституцията изхожда от разбирането, че предвид неговия характер и предназначение трябва да гарантира стабилността на правоотношението на политическо представителство и затова допуска предсрочното му прекратяване единствено на основата на посочени в нея основания. Оттук се налага и заключението, че текстовете, където се уреждат тези основания, е необходимо да бъдат тълкувани и прилагани стриктно и това обстоятелство изключва разширяване съдържанието на обхванатите от тях хипотези, както и обратното – на „привързване“ на определените правни последици към други хипотези. Конституционният съд намира за необходимо също така да отхвърли виждането, според което понятията, които са използвани в чл. 72, ал. 1 от Конституцията относно основанията за предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител, имат не обикновения смисъл, с който те се използват в действащата у нас правна система, а друг смисъл. Понятия, като „подаване на оставка“, „влизане в сила на присъда“, „неизбираемост“, „несъвместимост“, „смърт“, са понятия с утвърдено правно значение и доколкото липсват указания за друго, се използват в един и същи смисъл във всички нормативни актове, в т.ч. и в Конституцията.

3. Според чл. 151, ал. 2 от Конституцията решенията на Конституционния съд влизат в сила три дни след обнародването им. Специално по отношение на решенията, с които се установява противоконституционност на закон, както и на други актове на Народното събрание или на актовете на президента на Република България, Конституцията допълва, че те не се прилагат от деня на влизането на решението в сила. Член 14, ал. 3 от Закона за Конституционен съд поначало възпроизвежда чл. 151, ал. 2 от Конституцията, а ал. 4 посочва дата на влизане в сила на други решения, извън тези, с които се установява неконституционност по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. Според нея решенията по спорове за законност на избора на президент, вицепрезидент или народен представител, за установяване на неизбираемост и несъвместимост на народен представител, както и за фактическа невъзможност за изпълнение на задълженията и несъвместимост на съдия влизат в сила от датата на постановяването им, преди тяхното обнародване (Решение № 17/1995 г. по к.д. № 2/1995 г.). С Решение № 11/1993 г. по к.д. № 15/1993 г. Конституционният съд е приел, че решението, с което той прекратява предсрочно пълномощията на вицепрезидента на Република България поради подаване на оставка пред Конституционния съд (чл. 97, ал. 1, т. 1 от Конституцията), също влиза в сила от датата на постановяването му.

От разпоредбата на чл. 151, ал. 2 от Конституцията и допълнението, което се съдържа в чл. 14 от Закона за Конституционен съд, се налага изводът, че специално по въпроса за действието на решенията на Конституционния съд във времето то е за в бъдеще или както казва Конституционният съд в Решение № 22/1995 г. по к.д. № 25/1995 г. и Решение № 24/1995 г. по к.д. № 30/1995 г., „занапред“. Конституцията установява общо правило и не допуска друго разрешение макар и под формата на изключение с оглед характера на правомощията, по повод на които съответните решения са постановени или по някакви други съображения. Действието е за в бъдеще, друг е въпросът от кой точно момент това действие произвежда ефект – три дни след обнародването (чл. 151, ал. 2 от Конституцията) или при постановяването му (чл. 14, ал. 4 от Закона за Конституционен съд), и доколко изключението е съобразено с конституционната уредба. Решенията по чл. 72, ал. 1, т. 3 във връзка с чл. 72, ал. 2 от Конституцията, също както и всички останали решения на Конституционния съд имат действие за в бъдеще. За разлика от решенията по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията обаче те влизат, както се посочва в чл. 14 от Закона за Конституционен съд, в сила от деня на постановяването им. Точно по този начин вече се е произнасял Конституционният съд, когато предсрочно е прекратявал пълномощия на народен представител поради неизбираемост (Решение № 2/1995 г. по к.д. № 1/1995 г.) или несъвместимост (Решение № 2/1992 г. по к.д. № 2/1992 г., Решение № 4/1995 г. по к.д. № 2/1995 г.).

При наличието на ясния текст на чл. 151, ал. 2 от Конституцията трудно може да се обоснове обратно действие на решение на Конституционния съд с аргумента, че то се налага предвид спецификата на правния спор. Въпросът може да се поставя с оглед най-вече на решенията, постановени по повод възникнал правен спор за неизбираемост на народен представител (чл. 72, ал. 1, т. 3 от Конституцията). В рамките на това производство Конституционният съд установява факта на неизбираемост, а тя би следвало да е налице към деня на изборите, като остават без значение настъпили след това промени във връзка с материалноправните предпоставки дадено лице да бъде избрано за народен представител (чл. 65, ал. 1 от Конституцията), и прекратява неговите пълномощия (Решение № 2/1995 г. по к.д. № 1/1995 г.). В тези случаи действието на решението на Конституционния съд ще бъде също така занапред. Съображението, че то има обратно действие, защото установява просто факта на първоначална липса на възникнало правоотношение на политическо представителство, не може да бъде възприето, защото предпоставя тезата за установителния характер на решението.

С него не само се установяват определени обстоятелства или факти, а се прекратяват пълномощия, както изрично говори текстът на чл. 72, ал. 2 във връзка с чл. 72, ал. 1, т. 3 от Конституцията. Решението ще действа по общото правило занапред, след като няма изричен текст, който да провъзгласи обратното му действие. Да се поддържа, че предсрочното прекратяване на пълномощията на народния представител става с обратна сила е юридически неприемливо, без да има изричен текст в Конституцията, който при това да бъде синхронизиран със системата от правила относно дейността на Народното събрание. Колкото до причината Конституцията да установи правилото за действието на решенията на Конституционния съд единствено занапред, тя следва да се търси в необходимостта да бъде гарантирана валидността на приетите от Народното събрание актове и запазването на настъпилите с тях правни последици.

Според чл. 72, ал. 2 от Конституцията в случаите на подаване на оставка пред Народното събрание и влизането в сила на присъда, с която е наложено наказание лишаване от свобода за умишлено престъпление, или когато изпълнението на наказанието лишаване от свобода не е отложено, пълномощията на народния представител се прекратяват с решение на Народното събрание. Тези решения на Народното събрание, както и въобще повечето от неговите решения нямат характер на нормативни актове. За решенията на Народното събрание по чл. 72, ал. 2 от Конституцията също важи общото правило, че решенията на Народното събрание влизат в сила от момента на приемането си и могат да действат единствено занапред.

4. В чл. 72, ал. 2 от Конституцията се посочва, че предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител в случаите на подаване на оставка и на влизане в сила на присъда, с която е наложено наказание лишаване от свобода за умишлено престъпление, или когато изпълнението на наказанието лишаване от свобода не е отложено, става с решение на Народното събрание, а в случаите на установяване на неизбираемост или несъвместимост – с решение на Конституционния съд. Предсрочното прекратяване на пълномощията на народния представител настъпва по силата на приетото от Народното събрание или постановеното от Конституционния съд решение и от този момент нататък той губи статуса си на народен представител. Следователно до момента на приемането или постановяването на съответното решение народният представител запазва своя статус.

Когато възникне спор относно правното положение на народен представител в случаите на чл. 72, ал. 1, т. 3 от Конституцията и той бъде отнесен за разрешаване пред Конституционния съд, фактът на подобно производство с нищо не се отразява на правния статус на народния представител. Валидността на актовете, в чието приемане той участва и гласува, не може да бъде поставяна под съмнение и оспорвана на това основание.

5. В присъединеното към настоящото дело искане на президента на Република България към Конституционния съд по допуснатото за разглеждане по същество к.д. № 21/2013 г. се поставя въпросът, когато Народното събрание избира народен представител за ръководител на институция, определена със закон, дали решението му за избор инкорпорира елементи на решение по чл. 72, ал. 2 от Конституцията за предсрочно прекратяване на пълномощията на народния представител. Както в присъединеното по делото искане, така и в становището, което е представил по искането на групата народни представители, президентът на Република България посочва, че когато Народното събрание избира народен представител за ръководител на определена със закон институция с конститутивно решение и има изрично съгласие за избора от самия народен представител, не би следвало да се приема друг правен акт за предсрочно прекратяване на пълномощията му. То се произнася по два въпроса – за избирането на народния представител за ръководител и за предсрочното прекратяване на неговите правомощия. Целта е да се избегне поставянето му в положение на несъвместимост. Според президента на Република България недопускането на несъвместимост в качеството й на гаранция за безпристрастност представлява ценност от такъв порядък, с която да се съобразява както упражняването на правомощията по чл. 72, ал. 2 и чл. 84, т. 8, от една страна, така и тълкуването на отделни текстове на Конституцията.

Член 67, ал. 1 от Конституцията посочва, че народният представител представлява своите избиратели и целия народ. Той получава своя мандат от избирателите и е народен представител от деня на произвеждането на изборите (Решение № 5/2001 г. по к.д. № 5/2001 г.). По този начин с факта на избора между избирателите и народния представител се учредява отношение на политическо представителство в Народното събрание. Следователно народният представител получава пълномощията си директно от избирателите, а не от Народното събрание. Между Народното събрание и народния представител няма правоотношение, по силата на което той да черпи права като народен представител. Правоотношението между народния представител и Народното събрание се изчерпва с факта, че той е един от 240-те народни представители, от които се състои Народното събрание, за да може то да се конституира като политически представителен орган за осъществяване на законодателната власт (Решение № 5/2001 г. по к.д. № 5/2001 г.). С факта на организирането си Народното събрание не измества избирателния корпус като страна по съществуващото правоотношение на политическо представителство. Негов предмет е застъпването на определени политически разбирания и програми и осъществяването им продължава да бъде ангажимент на народния представител пред избирателите. Народният представител в качеството си на депутат е политически пълномощник на избирателите. Той като носител на „свободен мандат“ (чл. 67, ал. 1 от Конституцията) е упълномощен да изразява интересите на националната общност в законодателното тяло. Обстоятелството, че Конституцията допуска Народното събрание да се произнася относно предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител, не е резултат от някаква метаморфоза по отношение на страните в съществуващата правна връзка, като Народното събрание е заместило суверена в нея. Няма никакво основание да се поддържа, че избирателите са прехвърлили на Народното събрание право да прекратява предсрочно пълномощията на народен представител. Неговата намеса в съществуващото правоотношение на политическо представителство е ограничена до точно определени хипотези и има своето основание в специалното му овластяване от

Конституцията. Когато прекратява отношението на политическо представителство между народен представител и народа, Народното събрание действа на свое основание – в качеството му на народно представителство Конституцията го е овластила да се намеси в точно определени случаи с оглед да гарантира стабилността на институцията. Става въпрос за едно изключително право, което естествено е допустимо дотолкова, доколкото изрично е предоставено и затова може да се упражнява само по повод установени условия и ред.

Народното събрание е овластено да избира и освобождава ръководители на определени със закон институции (чл. 84, т. 8 от Конституцията). В тези случаи Народното събрание действа като висш държавен орган. Конституцията му предоставя наред с основните правомощия, а именно да осъществява законодателната власт и да упражнява парламентарен контрол, и правомощия, които съдържат елементи от административен характер. Става дума за правомощия, които спадат по същество към домена на друга власт извън законодателната, но те са му предоставени от Конституцията с оглед балансирането на отношенията между разделените власти. Същото е факт и по отношение на другите власти (чл. 98, т. 7, т. 11 от Конституцията). Правоотношенията, които възникват по повод упражняването на подобни правомощия, имат собствен предмет и съдържание. Във всички случаи обаче става дума за правомощия на Народното събрание, които съдържат елементи от административен характер.

Правомощията на Народното събрание във връзка с предсрочното прекратяване на пълномощия на народен представител и избирането на ръководител на институция, определена със закон, имат разнородна природа и се упражняват с оглед постигането на различна цел. Правните им последици са предопределени от характера на тези правомощия, а сферите на проявлението им не съвпадат. При това положение липсва база, на която да се стъпи с оглед формулирането на евентуален извод, че на волеизявлението за избиране на ръководител на институция, определена със закон, му е вътрешно присъщо да предопредели автоматично съдбата на правоотношение на народно представителство, като го прекрати. Въобще едното да се позиционира в сянката на другото. Да се поддържа, че осъществяването на избор включва в себе си имплицитно и предсрочно прекратяване на правоотношение на политическо представителство означава да се приеме, че индивидуалният властнически акт като източник на конкретно правоотношение е в състояние да надхвърли своето собствено предназначение и цел. Още повече неговите правни последици далеч не са функция на това, кои са точно авторът и адресатът му, а преди всичко какво е неговото съдържание, какво точно се желае и какъв е характерът на индивидуалното правоотношение, което възниква. Правото допуска само по изключение намеса в чуждо правоотношение, но именно защото става дума за изключение – разширителното му тълкуване и прилагане е изключено.

Прекратяването на едно правоотношение с факта на възникването на друго правоотношение няма как да се постигне при условие, че Конституцията допуска правоотношението на политическо представителство да се прекратява предсрочно само на определени, посочени изрично в нея, основания. Неприемливо е при това положение да се презумира воля да се подаде оставка или воля да се освободи народен представител на основата на волеизявления, които имат друго съдържание и цел. Още повече няма как да се правят заключения за подадена оставка пред Народното събрание за прекратяването на отношение на политическо представителство от действия, които са осъществени преди извършването на избора на ръководител на институция, определена със закон. Колкото до последващото избора полагане на клетва от избрания за ръководител народен представител, доколкото то е изискване на специален закон, самї по себе си също не може да придаде друга цел на предходно волеизявление на Народното събрание за избор. Специално по отношение на народните представители, чийто мандат започва да тече от деня на произвеждането на парламентарни избори, юридическият ефект, който има полагането на клетва, се свързва с изпълнението на пълномощията им (Решение № 1/1992 г. по к.д. № 18/1991 г.). Конституцията не дава основания на клетвата да се придават и други правни последици, и по-специално правните последици на оставка. Същото се отнася и за закона, който изисква полагане на клетва от ръководителя на институцията, за която той се отнася.

Ето защо не може да се приеме, че като упражнява едно свое административно по характера си правомощие (чл. 84, т. 8 от Конституцията), Народното събрание чрез своето волеизявление удовлетворява параметрите, които маркират упражняването на друго негово правомощие по предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител (чл. 72, ал. 1, т. 1 от Конституцията), при това, като действа по своя инициатива, въпреки че произнасянето му предпоставя инициативата на народния представител. Тъй като става дума за различни правомощия на Народното събрание, няма как да се твърди, че с волеизявлението, с което упражнява едно негово правомощие, то просто „препотвърждава“ друго волеизявление, което би следвало да бъде извършено с оглед упражняването на различно негово правомощие. Още повече това е така, защото те нямат дори сходни правни последици. И следователно не могат да имат еднаква цел.

6. Тезата, че въпросът за предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител се разрешава с решението за неговото избиране за ръководител на определена със закон институция, извежда на следващо място и аргумента, че по такъв начин ще отпадне една предпоставка за нарушение на Конституцията от Народното събрание. Възможно ли е при упражняване на свое правомощие Народното събрание да създаде предпоставки за нарушаване на Конституцията от самото него? Няма съмнение, че въпросът е фундаментален за демократичното управление, както и за самата възможност Конституцията да бъде определяна като демократична.

Като основен закон Конституцията задава в правна форма параметрите, на които стъпва и се развива политическият живот у нас, а това предполага и въвеждане на вътрешни гаранции срещу произвола и злоупотребата с власт. Не само принципите, на които тя е стъпила и които са condition sine qua non за определянето й като демократична конституция, между които принципът за разделение на властите (чл. 8 от Конституцията), принципът за правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията), принципът за политическия плурализъм (чл. 11 от Конституцията), но не в по-малка степен и установената в съответствие с тях система от конкретни норми, институции и механизми за упражняване на властта, всичко това е замислено и функционира именно с оглед преодоляването на подобна опасност. Своето значение в контекста на гаранциите за защита срещу възможни отклонения от правилата на демократичното управление има и Конституционният съд с отреденото му от Конституцията място в системата на държавната власт, с правомощията, които му предоставя, и процедурата, която му предписва да следва. Въобще въпросът за нарушенията на Конституцията трябва да се обсъжда най-вече в контекста на установената в нея система от правила, механизми и институции. Специално, когато се иска чрез тълкуване на Конституцията да се „оптимизира“ дейността на Народното събрание или да се преодолее опасността да бъде нарушена Конституцията, следва да се съобрази, че чрез тълкувателната си дейност Конституционният съд е в състояние да доразвие съществуваща норма, като разкрие нови аспекти на нейното съдържание, но той няма право по пътя на тълкуването да моделира нови правила, нито пък да преформулира смисъла, съдържанието или предназначението на предоставени на висшите държавни органи правомощия.

Конкретно що се отнася до опасението Народното събрание да откаже да прекрати предсрочно пълномощията на народен представител поради подаване на оставка, подобен случай наистина съществува. Въпреки задължението си Народното събрание е отказало да приеме решение по повод подадена от народен представител до него оставка. Тогава група народни представители са отправили искане до Конституционния съд, който не е обсъждал решението на Народното събрание относно неговата конституционност, тъй като не е бил сезиран, но е прекратил пълномощията на народния представител поради несъвместимост (Решение № 2/1992 г. по к.д. № 2/1992 г.). Следователно опасността Народното събрание да откаже да прекрати предсрочно пълномощията на народен представител поради оставка може да се преодолее в рамките на установената конституционна уредба, без да се налага да се тълкува дали чрез упражняването на едно правомощие се постига по-широк ефект, отколкото това правомощие може да произведе.

От друга страна, специално въпросът, дали когато упражнява свои правомощия, Народното събрание създава предпоставки за извършване от самото него на нарушения на Конституцията, той би могъл да се обсъжда единствено в контекста и с оглед юридическите характеристики на факта на превратно упражняване на власт и затова следва да бъде конкретно разглеждан в контекста на искане с друг предмет, а именно по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията.

7. Искането за тълкуване, което прави президентът на Република България, има за цел да добие правен резултат чрез преосмисляне съдържанието и обхвата на правомощието на Народното събрание по чл. 84, т. 8 от Конституцията за сметка на друго негово правомощие по чл. 72 от Конституцията на основание сходна цел, която се изразява в отстраняване на несъвместимост и гарантиране безпристрастното функциониране на държавните органи. Според Конституционния съд няма как едно определено с Конституцията правомощие да инкорпорира изцяло или отчасти друго изрично установено в нея правомощие. Те са така замислени и установени, че дават израз на различни функции на Народното събрание и предизвикват различни правни последици, което от своя страна предопределя и различния ефект на решението, с което се произнася Народното събрание, и по-конкретно възникване на правоотношение или прекратяване на съществуващо правоотношение. Друг е въпросът, че решение на Народното събрание като формален акт може да инкорпорира повече от едно негово волеизявление, чрез които то упражнява различни свои правомощия, в т.ч. за избирането на ръководител на институция и за предсрочно прекратяване на пълномощията на народен представител, когато той е подал оставка.

8. В законодателството юридическият факт на встъпване в длъжност, което следва сключването на трудов договор или назначаването на държавен служител, има точно определени правни последици. То поставя началото на изпълнението на задълженията по дадено трудово или служебно правоотношение и от този момент нататък възникват правото на трудово възнаграждение, признаване на времето за трудов стаж, право на отпуск, възниква осигурително правоотношение. Затова и встъпването в длъжност трябва да бъде извършено задължително в писмена форма. Встъпването в длъжност може да има правен ефект единствено по отношение на възникнало преди това трудово или служебно правоотношение, с оглед на което то се извършва. Неговото предназначение е да „отключи“ действието на трудовото или служебното правоотношение. Или по общо правило правният ефект на встъпването в длъжност е „зададен“ в рамките на конкретно вече съществуващо правоотношение. Ето защо, предвид неговия предмет, нито съдържанието, нито предназначението му имат влияние върху друго трудово или служебно правоотношение. Встъпването в длъжност е единствено въпрос на упражняване на права и задължения по дадено правоотношение.

С избора на народния представител се учредява специфично правоотношение на политическо представителство между него и избирателите. Когато народен представител бъде избран от Народното събрание за ръководител на определена със закон институция, се учредява друго правоотношение. Ясно е, че с оглед предмета им става въпрос за две различни правоотношения. Но няма съвпадане и на страните по тях, защото Народното събрание не измества избирателите по правоотношението на политическо представителство. Следователно прекратяването на отношението на политическо представителство няма как да се извърши с волеизявление за встъпване в длъжност по друго правоотношение. От едното не могат да се правят изводи за другото, защото предназначението им и въплътеното във формалния акт съдържание ясно показват, че става въпрос за различни волеизявления. Обратното би означавало да се приеме, че съществува фикция, т.е правните последици на един юридически факт да се привържат към друг, различен юридически факт. Постигането на подобен ефект би могло да стане единствено по силата на изричен законов текст, а

Конституционният съд не разполага със законодателни правомощия.

По изложените съображения на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията Конституционният съд РЕШИ: 1. Изброяването на основанията за предсрочно прекратяване на пълномощията на отделен народен представител, извършено в чл. 72, ал. 1, т. 1 – 4 от Конституцията, не е изчерпателно. Основания за предсрочно прекратяване на пълномощията на народен представител се съдържат и в чл. 65, ал. 1 от Конституцията, когато съответните основания са настъпили след избора. Предсрочно прекратяване на пълномощията на народен представител може да се извърши единствено на основание, изрично посочено в Конституцията, като съответните разпоредби не могат да бъдат тълкувани разширително.

2. Предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител винаги се постановява с решение на Народното събрание в случаите, когато е подал оставка или е налице влязла в сила присъда, с която му е наложено наказание лишаване от свобода за умишлено престъпление, или когато изпълнението на наказанието лишаване от свобода не е отложено. В случаите, когато бъде сезиран с правен спор, въпросът се решава от Конституционния съд.

3. Решенията на Народното събрание и на Конституционния съд за предсрочно прекратяване на пълномощията на народен представител имат действие занапред.

4. До постановяване на решението от Народното събрание или до влизането в сила на решението на Конституционния съд за предсрочно прекратяване на пълномощията на народен представител той запазва положението си на народен представител.

5. Когато Народното събрание избира народен представител за ръководител на институция, определена със закон, решението за избора не съдържа в себе си и елементите на решението по чл. 72, ал. 2 от Конституцията. Народното събрание може в едно решение да посочи, че избира народен представител за ръководител на институция, определена със закон, и предсрочно да прекрати пълномощията му въз основа на подадена от него оставка.

6. Когато Народното събрание избере народен представител за ръководител на институция, определена със закон, и той изрази пред него волята си да заеме другата служба, народният представител трябва да подаде оставка пред Народното събрание и то е длъжно да я приеме, за да преустанови състоянието на несъвместимост. В случай че Народното събрание откаже да приеме оставката или не е подадена оставка, спорът се решава от Конституционния съд.

Решението е подписано, както следва: по т. 1 – гласували „за“ – 11 съдии, против – съдия Б. Пунев (по недопустимост на искането); по т. 2 – гласували „за“ – 10 съдии, против – съдиите Б. Пунев и К. Маркова (по недопустимост на искането); по т. 3 – гласували „за“ – 11 съдии, против – съдия Б. Пунев (по недопустимост на искането); по т. 4 – гласували „за“ – 11 съдии, против – съдия Б. Пунев (по недопустимост на искането); по т. 5 – гласували „за“ – 9 съдии, против – съдиите Ц. Цанкова, Ст. Стоева и Г. Ангелов (по недопустимост на искането); по т. 6 – гласували „за“ – 9 съдии, против – съдиите Ц. Цанкова, Ст. Стоева и Г. Ангелов (по недопустимост на искането).

Председател: Димитър Токушев

ОСОБЕНИ МНЕНИЯ по конституционно дело № 17 от 2013 г.

На конституционния съдия Благовест Пунев

Това особено мнение се отнася до допустимостта на искането за тълкуване на чл. 72, ал. 1 и 2 от Конституцията, внесено от група народни представители от 42-то Народно събрание. То определяше първоначалния предмет на производството по к.д. № 17 от 2013 г. преди присъединяването към него на искането за тълкуване на чл. 84, т. 8 във връзка с чл. 72, ал. 1 и 2 и чл. 68, ал. 1 от Конституцията, подадено от президента, което бе отделено от к.д. № 21 от 2013 г., образувано по него.

Питанията, отправени до Конституционния съд от групата народни представители от 42-то Народно събрание във връзка с тълкуването на чл. 72, ал. 2 от Конституцията, са следните: – изчерпателно ли са изброени основанията в чл. 72, ал. 1, т. 1 – 4 от Конституцията и могат ли да бъдат тълкувани разширително; – винаги ли в хипотезите на чл. 72, ал. 1, т. 1 – 3 от Конституцията трябва да се постанови решение на Народното събрание, респ. на Конституционния съд, както повелява чл. 72, ал. 2 от Конституцията; – решенията на Народното събрание, респ. на Конституционния съд, може ли да имат „обратно действие“ или техните правни последици са само „за в бъдеще“; – докато няма решение на Народното събрание, респ. на Конституционния съд, народният представител запазва ли статуса си.

Питанията, отправени във връзка с тълкуване на чл. 72 от Конституцията, са недопустими поради липса на тълкувателен интерес от тяхното поставяне. Отнася се до разпоредба с ясно и недвусмислено съдържание, което изключва необходимостта от нейното абстрактно нормативно тълкуване от Конституционния съд в изпълнение на правомощието му по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията. Не са налице противоречиви и различни интерпретации на разпоредбата, което да налага изясняване на нейния смисъл чрез упражняване на посоченото правомощие на конституционната юрисдикция. Обратно, когато се подлага на тълкуване разпоредба с ясно и недвусмислено съдържание, се деформира нейното съдържание и се влага смисъл, различен от вложения в нея от учредителната власт. По този начин при липса на необходимост от такова изясняване и непосочване в искането на различни възможни тълкувания на разпоредбата съществува опасността Конституционният съд да подмени учредителната власт, като „допише“ или дори „пренапише“ конституционния текст, т.е. по недопустим начин да се превърне от тълкувател на Основния закон в конституционен законодател.

Обсъждането на отправените питания и техния отговор в постановеното тълкувателно решение по тях илюстрират позицията, заета в особеното мнение по допустимостта на исканото тълкуване. Това е така, защото отговорите на четирите питания не създават проблеми и поради това те не би следвало да бъдат поставяни на Конституционния съд, който именно с даденото от него тълкуване на разпоредбата на чл. 72 от Конституцията може да създаде такива по нейното разбиране и прилагане.

1. Отговорът на първото питане, който не се нуждае от упражняване на тълкувателното правомощие на Конституционния съд, е, че основанията за предсрочно прекратяване на правомощията на народния представител в чл. 72, ал. 1 от Конституцията са изчерпателно изброени и не могат да бъдат тълкувани разширително. Ако за изключване на разширителното тълкуване отговорът, даден с тълкувателното решение, е правилен, което се обосновава с необходимостта от стабилност на статуса на народния представител, гарантиращ независимостта му с оглед на упражняване на неговите правомощия при изразяване на мнение и гласуване по съвест на законодателни и управленски решения, същото не може да се каже за приетото в решението на мнозинството, че тези основания не са изчерпателно посочени в текста на чл. 72, ал. 1 от Конституцията.

Този тълкувателен резултат се е получил, от една страна, поради смесване на основанията, предвидени в чл. 72, ал. 1 от Конституцията, които се отнасят до предсрочно прекратяване на индивидуален, законно възникнал мандат на народния представител с извънредните случаи на предсрочно прекратяване на мандата на колективния орган – Народното събрание, с такава последица и за индивидуалния мандат, както и с хипотезите на установяване на незаконност на избора поради нарушаване на Изборния кодекс – чл. 149, ал. 1, т. 7 от Конституцията. От друга страна, погрешно в тълкувателното решение като основание извън визираните в чл. 72, ал. 1 се посочва текстът на чл. 65, ал. 1 от Конституцията, тъй като в него се съдържа легалното определение на неизбираемостта, която представлява основание за предсрочно прекратяване на мандата на народния представител по първия текст, т.е. този текст не е нещо самостоятелно по отношение на чл. 72, ал. 1, т. 3 от Конституцията, а изпълва с материалноправно съдържание посоченото основание. При оставката и влязлата в сила присъда, с което е наложено наказание лишаване от свобода за умишлено престъпление или когато изпълнението на това наказание не е отложено – чл. 72, ал. 1, т. 1 и 2 от Конституцията, е налице съвпадане в една разпоредба на материалноправно съдържание с процесуален ред, по който се реализира основанието за предсрочно прекратяване на мандата – с решение на Народното събрание според чл. 72, ал. 2 от Конституцията. Обратно, при неизбираемостта и несъвместимостта, по които според същия текст се произнася Конституционният съд, материалноправното съдържание на тези понятия са определени в чл. 65, ал. 1 и чл. 68, ал. 1 от Конституцията, без тези разпоредби да представляват самостоятелни основания за предсрочно прекратяване на мандата на народния представител.

В тази връзка е необходимо да се отбележи, че в мотивите към т. 1 от тълкувателното решение умишлено се спестява чл. 68, ал. 1 от Конституцията, който дефинира несъвместимостта. Това е така, защото по логиката на посочването в него на чл. 65, ал. 1 като отделно основание извън чл. 72, ал. 1 от Конституцията би следвало да се третира като такова и чл. 68, ал. 1 от нея, а причината да не е обсъден текстът на чл. 68, ал. 1 от Конституцията трябва да се търси в казуса „Пеевски“ и неговото неудачно разрешаване от Конституционния съд с отхвърляне на искането за установяване на несъвместимост и предсрочно прекратяване на пълномощията на този народен представител. Аргументът, че понятието „несъвместимост“ е изяснено с Решение № 8 от 1993 г., поради което не следва да се коментира с настоящото тълкувателно решение, е несъстоятелен не само защото според логиката на тълкуването чл. 68, ал. 1, подобно на чл. 65, ал. 1 представлява допълнително основание извън чл. 72, ал. 1 от Конституцията, но и защото цитираното тълкувателно решение на Конституционния съд, което изяснява това понятие, не е съобразено въпреки неговата задължителност при разрешаването на казуса „Пеевски“. С така предлаганото тълкуване на чл. 72 от Конституцията се цели, от една страна, заобикаляне и туширане на щекотливия проблем, а от друга, пост фактум да се оправдае неубедителното като аргументация решение по този казус.

2. Второто питане има също така ясен и недвусмислен отговор, който не налага тълкуване на чл. 72 от Конституцията, а тъй като даденото такова създава неяснота и двусмислие, подкрепя заетата позиция за липса на тълкувателен интерес. Предсрочното прекратяване на правомощията на народен представител в случаите на чл. 72, ал. 1, т. 1 и 2 от Конституцията следва да стане с решение на Народното събрание като орган на народното представителство – в първия случай с акта да се приеме оставката на народния представител, а във втория, да се издаде такъв акт след съобразяване със задължителната сила на присъдата на наказателния съд – чл. 72, ал. 2 от Конституцията. И в двата случая това се налага с оглед предсрочното прекратяване на правоотношението на политическо представителство и с необходимостта парламентът да има състав от определен брой народни представители, като на мястото на освободения народен представител встъпи следващият от изборната листа на политическата партия, от която той е бил избран. В тази част изложената позиция не се различава от тази на тълкуването, което дава Конституционният съд в т. 2 от решението.

Двусмислен и неясен е отговорът в него за правомощието на Конституционния съд по чл. 72, ал. 2 във връзка с ал. 1, т. 3 от Конституцията. Така в диспозитива на решението се посочва, че при наличие на спор за предсрочно прекратяване на пълномощията на народния представител то трябва да стане с решение на Конституционния съд. В мотивите възникването на такъв спор се свързва с неизбираемостта и несъвместимостта по чл. 72, ал. 1, т. 3 от Конституцията, която трябва да бъде констатирана от Конституционния съд, за да прекрати предсрочно пълномощията на народния представител. То се покрива с разпоредбата на чл. 72, ал. 2 от Конституцията и не се нуждае от тълкуване за изясняване на нейния смисъл. Даденото разрешение обаче е двусмислено, защото би могло да се разбира и прилага разширително, освен ако хипотезите на чл. 72, ал. 1 и 2 едновременно покриват и тази на ал. 3 от същия текст на Конституцията – например подаването на оставка от народния представител поради несъвместимост или осъждането му с присъда на наказателния съд, която обосновава настъпила последваща неизбираемост. Извън изрично посочената хипотеза на намеса на Конституционния съд по чл. 72, ал. 2 във връзка с ал. 1, т. 3 от Конституцията при други случаи на спорове, възникнали при предсрочно прекратяване правомощията на народния представител, които са от компетентност на Народното събрание, евентуално би могло да бъде сезиран Конституционният съд за произнасяне по конституционосъобразността на подобно решение на Народното събрание, но вече при условията на чл. 149, ал. 1, т. 2, а не на чл. 72, ал. 2 от Конституцията – например, ако в хипотезите на чл. 72, ал. 1, т. 1 и 2 от Конституцията то не приеме оставката или не се съобрази със задължителната сила на присъдата на наказателния съд и не прекрати предсрочно пълномощията на народния представител. В тази хипотеза обаче, дори при уважаване на искането за противоконституционност на решението на Народното събрание това на Конституционния съд няма да има пряко правопрекратяващо действие по отношение на пълномощията на народния представител, тъй като не може да замести решението на Народното събрание, което единствено е компетентно да ги прекрати в случаите на чл. 71, ал. 1, т. 1 и 2 от Конституцията.

3. Няма тълкувателен интерес и от даденото тълкуване в т. 3 на решението поради яснотата на тълкуваната разпоредба. Според чл. 151, ал. 2 от Конституцията решенията на Конституционния съд влизат в сила три дни след обнародването им в „Държавен вестник“ и от този момент актът, обявен за противоконституционен, не се прилага, т.е. те имат действие занапред. Като вид такова решение това по чл. 72, ал. 1, т. 3 от Конституцията има също действие занапред с особеността, предвидена в чл. 14, ал. 4 от Закона за Конституционен съд, че то влиза в сила от датата на постановяването му. Същото се отнася до решенията на Народното събрание по чл. 72, ал. 2 във връзка с ал. 1, т. 1 и 2 от Конституцията, които имат значението на административни управленски актове и влизат в сила от момента на постановяването си, като имат действие занапред.

Както в питането, така и съответно в тълкувателния отговор, който е предизвестен, защото тълкува ясна и непротиворечива конституционна разпоредба, не се прави разграничение между настъпване на последиците от неизбираемостта, респ. от несъвместимостта, а именно прекратяване на пълномощията на народния представител, което е с действие за в бъдеще, от нейното възникване като основание за това прекратяване, при което съдът следва да изследва факти и свързани с тях правоотношения към минал момент. Този въпрос е заобиколен и в съобразителната част на мотивите. Извън предмета на обсъждането са такива съществени въпроси като този, дали неизбираемостта и несъвместимостта, веднъж възникнали, са неотстраними в последващия период от време извън хипотезата на предсрочно прекратяване на пълномощията на народния представител, или такова последващо поправяне е възможно със запазване на положението на народен представител.

4. Липсва тълкувателен интерес и от отговора на питането по т. 4, тъй като то е производно от разрешението по т. 3 – щом като решението на Народното събрание по т. 1 и 2 и това на Конституционния съд по т. 3 на ал. 1 на чл. 72 от Конституцията имат действие занапред, до постановяването на тези решения народният представител запазва своя статус.

В заключение трябва да отбележим, че коментираната тълкувателна дейност е завършила с безполезен тълкувателен резултат. Това има своето обяснение в спорното решение по казуса „Пеевски“, конкретен повод за исканото тълкуване, което по тази причина е безплодно, защото разглежда и разрешава мними, а не реални проблеми на конституционното правосъдие по чл. 72 от Конституцията. Разбира се, отговорността за това е споделена между вносителя на искането с формулираните в него питания по приложението на този текст и мнозинството на съдиите, които гласуваха за неговата допустимост. В резултат се е получило излишно тълкуване, което не само с нищо не допринася за разбирането и прилагането на тълкувания текст, но може да има и вредни последици в бъдеще, доколкото завоалира и не обсъжда автентичните въпроси на правоприлагането по чл. 72 от Конституцията.

Конституционен съдия: Благовест Пунев

На конституционния съдия Кети Маркова

Подписах решението по пункт 2 от диспозитива с особено мнение, тъй като не съм съгласна с тълкуването по приложението на чл. 72, ал. 2 във връзка с основанията по чл. 72, ал. 1, т. 1 – 3 от Конституцията, възприето от мнозинството съдии.

Считам, че в тази си част взетото решение не обективира упражняване на тълкувателното правомощие на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, защото задължително тълкуване на конституционна норма или на система от такива, с иманентно присъщата му всеобща и неподлежаща на корекция задължителна сила, в действителност няма. Отговорът на отправеното тълкувателно питане не показва тълкувателен принос, доколкото се изчерпва с буквалното словесно възпроизвеждане на текстовете на чл. 72, ал. 1, т. 1 – 2 и ал. 2 от Конституцията в диспозитива на решението, а възможността Конституционният съд да бъде сезиран с правен спор по чл. 72, ал. 1, т. 3 от Конституцията е ограничена единствено до хипотезата на неизбираемост (неясно остава защо несъвместимостта изобщо не се обсъжда като основание).

Процесуалните аспекти на проблема за предсрочното прекратяване пълномощията на отделен народен представител са решени изцяло на конституционно ниво, и то в пълнота, с изричната разпоредба на чл. 72, ал. 2 от Основния закон. Цитираната норма установява компетентността на органите, в чиито правомощия е да изпълнят изискуемата процедура, респ. да постановят и съответните актове, в зависимост от конкретното материалноправно основание. В този смисъл не виждам в посочената си част решението по същество да съдържа изискуемото задължително тълкуване на

Конституцията, и то според стандартите, в смисъла и с реквизитите, вложени от конституционния законодател, при регламентиране правомощието на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, възприети и в правната доктрина и конституционната практика. В случая съдът не създава никаква собствена формулировка, с която, установявайки единно разбиране относно коректното нормативно съдържание и смисъла на дадената конституционна разпоредба, да внесе уточнение и отстрани по този начин съществуващи или възможни неясноти или двусмислие в контекста на вече възникнал или потенциален правен проблем. В конкретния казус съобразно поставения в основата на конструкцията на самото тълкувателно питане акцент върху процесуалната страна на третирания проблем исканото тълкуване на практика и не би могло да бъде направено, като се има предвид пределно ясната, точна и конкретна конституционна разпоредба на чл. 72, ал. 2, небудеща никакви съмнения, противоречия или двусмислие при тълкуването и прилагането й.

В този смисъл същественият въпрос, който възниква за мен, е дължи ли изобщо Конституционният съд произнасяне по същество със задължително тълкуване, когато отправеното към него искане се отнася до една поначало ясна и безспорна откъм съдържание конституционна норма, а поставеният въпрос очевидно, безусловно, еднозначно и категорично изисква отговор „Да“. Няма спор нито в теорията, нито в практиката, че искане за тълкуване следва да се прави (и респ. да се уважава), когато съществува съмнение относно еднозначността в смисъла на съответната разпоредба, т.е. необходимо е да е налице констатация за недостатъчно ясен изказ във формулировката на текста, който да създава възможност за различни интерпретации.

Проблемът се очертава с особена острота по настоящото дело, защото в тази си част самото искане на групата народни представители всъщност се свежда до питане дали винаги при наличието на материалноправните основания на чл. 72, ал. 1, т. 1 – 3 от Конституцията компетентните органи – Народно събрание и Конституционен съд, следва да изпълнят конституционните си правомощия, пряко произтичащи от конституционната норма на чл. 72, ал. 2, или съществува правна възможност и за обратното, т. е. да нарушат Конституцията. Намирам за повече от абсурдно при упражняване на най-мощното от своите правомощия, или един вид свръхправомощие, както сполучливо го характеризират някои автори, Конституционният съд да откликва на тълкувателно питане от вида, с характеристиките и спецификата на процесното, произнасяйки се на практика дали и доколко Конституцията може да бъде нарушавана.

Независимо че с определението по допустимостта искането е прието за разглеждане по същество, няма пречка Конституционният съд да преразгледа тази си позиция и в настоящата фаза на конституционния процес, когато намери основание (чл. 25, ал. 2 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд), още повече, че при дадения отговор по същество на първия поставен тълкувателен въпрос в искането, в контекста на пределно ясната норма на чл. 72, ал. 2 от Конституцията, тълкуването на последната се оказва и изцяло лишено от предмет.

С оглед заетата от мен позиция е излишно да излагам подробни аргументи за това, че не съзирам нито реален правен проблем, решаването на който да е предпоставено от направеното тълкуване, нито защитима конституционно значима цел, която да го обуславя. Следва да се има предвид също, че в подобна ситуация, когато Конституционният съд се домогва да тълкува ясни, несъмнени и недвусмислени конституционни разпоредби, по отношение на които поради тази им характеристика поначало няма основание по пътя на задължителното тълкуване да се търси единно разбиране и еднакво приложение, обективно възниква и рискът той да се превърне в позитивен законодател, и то на конституционно ниво, което е очевидно и безусловно недопустимо.

Предвид изложените съображения считам, че в частта за даване задължително тълкуване на нормите на чл. 72, ал. 1, т. 1 – 3 и ал. 2 от Конституцията в контекста на конкретно формулирания въпрос, с който съдът е сезиран от вносителите (пункт 2 от диспозитива на решението), искането следваше да бъде отклонено като недопустимо.

Конституционен съдия: Кети Маркова

На конституционния съдия Цанка Цанкова

Пред Конституционния съд по к.д. № 17 от 2013 г. са поставени за тълкуване шест въпроса, свързани с чл. 72 от Конституцията – относно предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител. В т. 5 и 6 на решението са дадени отговорите на питанията, първоначално обект на к.д. № 21 от 2013 г., допуснати за разглеждане по същество и присъединени към настоящото дело за общо разглеждане.

След като Конституционният съд е приел с мнозинство, че всички искания са допустими, по същество той отговаря по начин, който е в противоречие с принципите на конституционното право и разделението на властите – чл. 8, чл. 68, ал. 1, чл. 84, т. 8, чл. 67, ал. 1, чл. 4, ал. 1 от Конституцията.

Според искането трябва да се даде отговор дали решението за избор на народен представител за ръководител на институция, определена със закон, инкорпорира и елементи на решението по чл. 72, ал. 2 от Конституцията за прекратяване на пълномощията на народен представител (т. 5 от диспозитива на решението). Второто искане (т. 6 от диспозитива) е дали избраният народен представител, който е изявил воля да заеме длъжността на ръководител на институция, трябва изрично да подаде оставка по чл. 72, ал. 1, т. 1 от Конституцията. Мнозинството на Конституционния съд приема и по двата въпроса, че е необходимо да се подаде оставка, а Народното събрание е длъжно да я приеме, за да преустанови състоянието на несъвместимост, като в случаите, когато откаже да приеме оставката или такава не е подадена, спорът се решава от Конституционния съд.

Според мен диспозитивът на процесното решение, т. 5 и 6, не отговаря на действителния смисъл и съдържание на чл. 72 от Конституцията и тълкувателният резултат е предизвикване пораждането на несъвместимост, нейното стабилизиране и съществуване за неопределен срок и подчинява прекратяването й на условието да бъде подадена оставка от народния представител, при това, като е надценена ролята на оставката.

При тълкуването трябва да се излиза от разбирането, че несъвместимостта е не само нежелана, но и противна на принципите на конституционното ни право (чл. 68, ал. 1 от Конституцията) и да се проведе последователно принципът, че тълкуването на чл. 72 трябва да съответства на чл. 8 от Конституцията и да съобразява всички принципи на конституционното право, включително този на чл. 67 от Конституцията.

Като поддържам изразеното от мен становище в Решение № 7 по к.д. № 16 от 2013 г., добавям и следното: Всяко решение на Народното събрание е формален акт, в чиято съдържателна страна може да има няколко волеизявления на решаващия орган. Конституционосъобразното решение винаги съдържа постановяване да настъпят допустимите и предписани от Конституцията и от закона, ако той не е противоконституционен, последици и имплицитно в съдържанието му е вложено отрицание на положението до постановяване на решението. Когато Народното събрание осъществява избор, това означава, че се отрича положението преди извършването му. Отричат се състоянието и правомощията на избрания за ръководител на институция да бъде народен представител. Избраният не би могъл да има повече положението на народен представител. Това следва от чл. 68, ал. 1 от Конституцията. По силата на акта за избора е възложено на избрания да притежава и да упражнява нови правомощия, които са вън и са различни от правомощията на законодателната власт и които Конституцията забранява да се съвместяват с тях. И това е по силата на самия акт за избор, тъй като противоречи на законите на логиката (Аристотел, Лайбниц), че е възможно съвместяване на новото положение с отреченото старо положение. За конституционното ни право това означава, че решението на Народното събрание е юридически факт с правопораждащо и правопрекратяващо действие и избраният не може едновременно да бъде носител на пълномощия и да осъществява функции от двете власти. Самият избор означава, че Народното събрание изключва пълномощията, присъщи на народния представител, за участие в законодателната власт. Тъй като в мотивите на решението се акцентира върху политическото представителство, точно този извод е в съгласие с него и точно той е в съгласие с императива на чл. 8 от Конституцията. Дали народният представител е положил клетва, или не, е без правно значение. Конституцията изключва съвместяване на длъжности от различните власти. Да се приеме, че с избора не е прекратено състоянието на народно представителство на избрания не само противоречи на законите на логиката, но означава още, че Народното събрание нарушава принципа на разделение на властите, а върховният орган има противоконституционно поведение и предизвиква със своя акт за избор несъвместимост, при това със съпътстващите я последици на неокончателност и двусмислие (видно и от текста на т. 6 на диспозитива на решението на Конституционния съд). Това би било нарушение на принципите на Конституцията, каквото не може да се съдържа в съждението за избор. Прекратяването на правоотношението на народно представителство (независимо от неговия политически характер) имплицитно се съдържа в акта за избор за ръководство на институция. Тази отрицателна страна на волеизявлението за избор на длъжност вън от законодателната власт не е необходимо да бъде самостоятелно и формално изразена в друг, различен от решението за избора акт.

Текстът на чл. 72, ал. 1 от Конституцията трябва да се разбира в съгласие и подчиненост на материалноправните разпоредби на чл. 8 и чл. 68, ал. 1 от Конституцията. Изправени сме пред една изключителна хипотеза – особеният характер на правния акт на избор и конституционно установеното положение на Народното събрание като орган с най-висше доверие. Основният закон създава достатъчно гаранции за недопустимост на предсрочно прекратяване на пълномощията на народния представител, но той брани върховния орган, изразяващ волята на суверена (чл. 1, ал. 2 от

Конституцията). Член 72, ал. 2, т. 3 от Конституцията е приложим само ако е налице несъвместимост. С избора за участие в изпълнителната власт народният представител престава да е такъв, а щом избраният не е народен представител още с избора, не може да има несъвместимост. В тълкувателното решение обаче се приема, че и в тази хипотеза трябва да се подаде оставка и Народното събрание е длъжно да я приеме. Както е казано изрично в точка шеста на диспозитива на решението на Конституционния съд, „за да преустанови състоянието на несъвместимост“. Така, противно на принципите на конституционното право, се приема, че със своя акт – решението за избор, процедурно и по същество произнесен в рамките на предоставената му компетентност, Народното събрание създава състояние на несъвместимост и затова според израза на тълкувателното решение трябва да предприеме действия, за да ликвидира това състояние – да преустанови състоянието на несъвместимост. Практическият резултат, основан на неправилната създадена тълкувателна предпоставка, е създаване на спорове, противоречиво и усложнено положение не само на народния представител, но и на самото Народно събрание, и за институцията, за ръководството на която е направен изборът, и поставянето на решението на проблема вън от законодателната власт. Това е в остро противоречие с чл. 4 от Конституцията за правовия характер на държавата.

Конституционен съдия: Цанка Цанкова

На конституционните съдии Стефка Стоева и Георги Ангелов

Считаме двете питания в искането за тълкуване на чл. 84, т. 8 във връзка с чл. 72, ал. 1 и 2 и чл. 68, ал. 1 от Конституцията, на които е отговорено с т. 5 и 6 от диспозитива на решението, за недопустими.

Тълкуването е преходът от знак (жестов, графичен, фонетичен, съчетание от звуци, думи или изречения) към значение. Разкриването на означаемото, т. е. на смисъла на знаците, поначало става неформално и се извършва ежедневно, навсякъде и от всеки в обществото.

Тълкуване също е и довеждането до знанието на заинтересованите лица на така разкрития смисъл.

Институционалното, още повече задължителното тълкуване обаче е формално. То е необходимо при спор по смисъла на думи и/или изречения на разпоредби. Този спор трябва да е обективиран. Тълкуването, включително на разпоредби от Конституцията, е допустимо само ако има повече от един отговор за смисъла на тълкуваната разпоредба, в резултат на което тя може да се приложи по най-малко два начина.

В случая искането не съдържа тази предпоставка. Единственият мотив, изложен в него, е, че „в публичното пространство съществуват противоречиви тези относно момента на прекратяване на правомощията на народен представител поради избиране на друга длъжност от парламента“. Противоречивите тези не са основание Конституционният съд да тълкува разпоредби, по чието прилагане не е имало правен спор, само защото такъв би могъл да възникне.

Разпоредбите и на чл. 72, ал. 1, т. 2, и на чл. 84, т. 8 от Конституцията са ясни и относно точния им смисъл не се спори в доктрината и в практиката. (Дори да са приети с едно решение, волеизявленията за избор на народен представител за ръководител на институция, определена със закон, и за прекратяване на пълномощията му като народен представител са два отделни и самостоятелни акта на парламента.) Всеки от тях е със свои собствени предмет, съдържание и правни последици. Не е възможно едното волеизявление да „инкорпорира елементи“ на другото.

По същия начин стоят нещата и с волеизявлението на народния представител, че е съгласен да заеме длъжността. То е с предмет и съдържание, различни от волеизявление за подаване на оставка, поради което не може да има и нейните правни последици.

Конституцията дава еднозначни отговори и на двете питания.

Посочените от нас питания, впрочем, не са за изясняване на точния смисъл на конкретна конституционна разпоредба. Иска се решаването на два конкретни конституционни казуса, което не може да стане in abstracto, защото Конституционният съд не разполага с такова правомощие – чл. 149, ал. 1 от Основния закон. Казусите следва да бъдат решени след евентуалното си възникване, не чрез предрешаване на въпросите под формата на хипотези.

Конституционни съдии: Стефка Стоева Георги Ангелов