Решение № 6 от 4 юли 2006 г. по конституционно дело № 5 от 2006 г.

РЕШЕНИЕ № 6 от 4 юли 2006 г. по конституционно дело № 5 от 2006 г.

Конституционният съд в състав: председател: Неделчо Беронов, членове: Стефанка Стоянова, Маргарита Златарева, Васил Гоцев, Людмил Нейков, Румен Янков, Лазар Груев, Мария Павлова, Емилия Друмева, Владислав Славов, Евгени Танчев, при участието на секретар-протоколиста Силвия Василева разгледа в закрито заседание на 4 юли 2006 г. конституционно дело № 5/2006 г., докладвано от съдията Людмил Нейков.

I

Конституционният съд е сезиран от група народни представители от 40-то Народно събрание с искане за установяване противоконституционност на § 2 от Закона за изменение и допълнение на Закона за държавната собственост (ЗИДЗДС) (ДВ, бр. 17 от 2006 г.).

Подателите на искането поддържат, че тази норма, с която в чл. 32 от Закона за държавната собственост (ЗДС) се създават ал. 2 и 3, противоречи на чл. 17, ал. 1, 3 и 5, чл. 4 и чл. 57, ал. 2 от Конституцията на Република България. Счита се, че с новосъздадените разпоредби за база на обезщетението за принудително отчуждените имоти се определя очевидно неравностойна величина - цени, посочени в практиката за целите на данъчно облагане на имоти. Изтъква се още, че поради тенденциозно и погрешно тълкуване на думата “предварително” от чл. 17, ал. 5 от Конституцията, за меродавна се определя оценката на имота преди извършването на предстоящите мероприятия, които неизменно покачват цената на всички имоти в околността. Твърди се, че по този начин грубо се погазва конституционното изискване за равностойност на обезщетението.

С определение от 18 април 2006 г. Конституционният съд допусна искането за разглеждане по същество и конституира като заинтересовани страни по делото Народното събрание, Президента на Република България, Министерския съвет, министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на правосъдието, Върховния касационен съд, Върховния административен съд, главния прокурор на Република България, Висшия адвокатски съвет и Националното сдружение на общините.

В изпълнение на предоставената им от Конституционния съд възможност становища са взели само Министерският съвет, министърът на регионалното развитие и благоустройството и Висшият адвокатски съвет.

В писмените изложения на Министерския съвет и министъра на регионалното развитие и благоустройството се поддържа, че искането е неоснователно и не следва да се уважава. Изтъква се, че атакуваните разпоредби са конституционосъобразни, тъй като с тях се създават еднакви критерии за определяне на равностойно парично обезщетение за отчуждените имоти поначало въз основа на пазарни цени на имоти с подобни характеристики. Доколкото това не може да стане поради липса на пазар на такива имоти, единствено конституционосъобразното решение е определянето на равностойното парично обезщетение да става на база определени по административен ред цени в отделните наредби, посочени в закона.

Висшият адвокатски съвет е изразил становище в подкрепа на искането, като счита, че при определянето на равностойното парично обезщетение следва да се отчита отражението, което дава върху цените търсенето и предлагането на имотите след осъществяването на мероприятието, за което е извършено отчуждаването.

На 3 юли 2006 г. - ден преди разглеждане на делото по същество от съда, е постъпило писмено пояснение към първоначалното искане, по повод на което е образувано конституционното дело. Посочено е, че се дава от групата народни представители, внесли искането, по което е образувано това дело, и е подписано от първия по списъка на искателите народен представител. Това писмено пояснение, което няма характера на допълнително искане по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, бе съобразено от съда.

Конституционният съд, като обсъди изложените съображения в искането и постъпилите писмени становища, приема следното: II

По искането за установяване противоконституционност на § 2, т. 2 ЗИДЗДС относно новосъздадената с нея ал. 2 на чл. 32 ЗДС

Съгласно чл. 17, ал. 5 от Конституцията принудителното отчуждаване на собственост за държавни нужди може да става само въз основа на закон, при условие че тези нужди не могат да бъдат задоволени по друг начин и след предварително и равностойно обезщетение.

Това основно начало е възпроизведено и в чл. 32 ЗДС (ДВ, бр. 44 от 1996 г.). Първоначалната редакция е претърпяла през годините няколко изменения. Те се обясняват с търсенето от законодателя на най-рационалното решение на въпроса за вида на обезщетението при принудителното отчуждаване на собственост за държавни нужди, за да отговори на конституционната повеля за неговата равностойност на отчуждената собственост. Така с изменението от 1998 г. (ДВ, бр. 124 от 1998 г.) обезщетението се конкретизира като “равностойно парично обезщетение или друг равностоен имот”. С изменението на ЗДС от 2003 г. (ДВ, бр. 63 от 2003 г.) видът на обезщетението е ограничен само до “равностойно парично обезщетение”. Новосъздадените и предмет на разглеждане по това дело, поради атакуването им за противоконституционност, ал. 2 и 3 на чл. 32 ЗДС също така имат за цел да обезпечат спазването на конституционното изискване за равностойност на обезщетението.

Както изрично е подчертано в мотивите към проекта на ЗИДЗДС, включващ атакуваните разпоредби, основната причина за създаването им е липсата на законова дефиниция за понятието “равностойно парично обезщетение”, а оттук и липсата на еднакви критерии, които да се прилагат при определянето на обезщетението на засегнатите от принудителното отчуждаване собственици. Посочено е, че тази законодателна празнота има за последица, при обжалване пред съда на определеното по реда на чл. 34а, ал. 1 и 2 ЗДС обезщетение, назначените експерти да оценяват отчуждените имоти по различни критерии за понятието равностойно парично обезщетение. В резултат на това се получават значително различаващи се крайни оценки - в някои случаи в пъти по високи от действителните пазарни цени на отчуждаваните имоти.

В тази връзка безспорно е, че запълването на съществуващата законова празнота чрез създаването на съответната уредба с чл. 32, ал. 2 и 3 ЗДС е обществено необходимо, за да се гарантира на физическите и юридическите лица равенството пред закона.

Според новосъздадената ал. 2 на чл. 32 ЗДС равностойното парично обезщетение по ал. 1 се определя в съответствие с предназначението на имотите преди влизането в сила на подробния устройствен план въз основа на пазарните цени на имоти с подобни характеристики, намиращи се в близост до отчуждавания.

За да може да се прецени дали тази разпоредба е в съответствие с Конституцията - не й противоречи, трябва преди всичко да се разкрие смисълът на понятието “равностойно парично обезщетение”. Легално определение на това понятие до приемането на атакувания ЗИДЗДС няма формулирано. Изясняване смисъла на понятието законодателят за пръв път прави, ръководен от посочените по-горе съображения в мотивите към законопроекта, с § 16 ЗИДЗДС (ДВ, бр. 17 от 2006 г.). С него се създава § 1а към допълнителните разпоредби на ЗДС. В т. 1 от тази разпоредба, с фактическо препращане към чл. 32, ал. 2 и 3 от същия закон, се дава законова дефиниция на понятието “равностойно парично обезщетение”. Посочено е, че “равностойно парично обезщетение” е цената на отчуждаваните имоти или на части от имоти, определена по реда на този закон. Това е именно редът, определен от чл. 32, ал. 2 и 3 ЗДС. При преценката за конституционосъобразност следва да се има предвид, че нормата преди всичко трябва да съответства на целта на Конституцията. Частната собственост е гаранция и материална основа на правата на личността, на нейното достойнство и сигурност, поради което държавата я гарантира. Като се има предвид това, се налага изводът, че според Конституцията равностойно парично обезщетение ще е това, което позволява на засегнатия от отчуждаването собственик да получи адекватна обезщета. Основният смисъл се състои в това, по какъв начин и към кой момент да се определи размерът на обезщетението, така че то да съответства на стойността на отчуждения имот.

Чисто пазарният принцип за установяване равностойността на един имот би могло да бъде постигнат само ако този имот бъде предложен за продажба на свободния пазар. В случаите на принудително отчуждаване на частни имоти за държавни и общински нужди, т. е на отнемане на частна собственост от държавата на съответно конкретно посочени законови основания, предлагането на пазара по понятни причини не може да бъде осъществено. Това налага адекватната обезщета (равностойното парично обезщетение) да се определя по законов ред. Тази уредба несъмнено, както впрочем е и направено с атакуваните разпоредби, трябва да има предвид пазарната цена, която собственикът би получил от продажбата на имота на свободния пазар.

В общи линии съществуващата законова празнота, която е целено да се запълни с атакуваните разпоредби, се свежда и до неяснотата, как следва да се оценява имотът, който се отчуждава - дали като имот с променено предназначение с оглед обекта, който подлежи да бъде изграден, или като имот с предназначението, което е имал преди влизане в сила на подробния устройствен план.

Предписаното от атакуваната разпоредба ползване на сравнителния метод при определянето на равностойното парично обезщетение въз основа на пазарните цени на имоти не накърнява, а е в защита интересите на засегнатия от отчуждаването собственик. По този начин се гарантира използването на еднакви обективни критерии, каквито са реализираните между страните, поне една от които е търговец, сделки по пазарни цени с недвижими имоти, намиращи се в близост до отчуждавания имот и имащи сходна характеристика. Определянето на равностойно парично обезщетение без спазването на ясни обективни критерии не е в интерес и винаги може да злепостави интересите на собствениците на принудително отчуждени имоти. Това е така, защото влиянието на субективния фактор при определянето на обезщетението, което не се ръководи от еднакви обективни критерии, води до отклонение от реалната оценка в една или друга посока.

По отношение на момента, към който трябва да бъдат взети предвид посочените обективни критерии за определяне на равностойното парично обезщетение, Конституционният съд намира, че регламентираното с разпоредбата като меродавно “предназначението на имотите преди влизане в сила на подробния устройствен план” е задължителна предпоставка за постигане на предписаното от Конституцията равностойно обезщетение. По този начин се изключва евентуалното влияние в една или друга посока на влезлия в сила подробен устройствен план върху цените на подлежащите на отчуждаване по него имоти. Парично обезщетение, определено с оглед бъдещото предназначение на отчуждения имот, не би било равностойно, защото то не съответства на действителната цена на имота, която той има преди влизането в сила на подробния устройствен план, когато и възниква основанието за неговото принудително отчуждаване. В този евентуален процес на влияние отчужденият собственик няма участие, а следователно и основание да претендира за някакво отражение върху дължимата му обезщета по определения от атакуваната разпоредба ред.

Независимо от това да се прави опит да се дава оценка на един имот с оглед на неговото бъдещо предназначение, на евентуалните бъдещи доходи от този имот е нещо твърде имагинерно. Ето защо невключването от законодателя на евентуалното влияние на влезлия в сила подробен устройствен план като критерии при определянето на равностойното парично обезщетение не прави тази норма противоконституционна.

Конституционният съд не споделя тезата на искателите относно твърдяното от тях “тенденциозно и погрешно тълкуване” от законодателя на думата “предварително”, която фактически е част от понятието “предварително парично обезщетение”, използвано в чл. 32, ал. 1 ЗДС. Изтъква се, че в тази дума законодателят е вложил смисъла на “определяне цената на отчуждаван имот преди мероприятията, свързани с отчуждението”. Неправилното й тълкуване имало за последица противоконституционността на създадената нова ал. 2 на чл. 32 ЗДС. Законовата дефиниция на понятието “равностойно парично обезщетение” и посочените в него обективни критерии, от които следва да се изхожда при неговото определяне, нямат отношение към твърдяното от искателите. Съдът счита, че понятието “предварително парично обезщетение” трябва да се тълкува в неговата цялост, за да се разкрие истинският му смисъл, а не само отделната дума от него, извадена от контекста, в който е използвана. Изхождайки от това, Конституционният съд приема, че смисълът на понятието “предварително парично плащане” се изразява в плащането като предпоставка за извършване на отчуждаването, поради което и то задължително предхожда прехвърлянето на собствеността и завземането на имота. (В този смисъл Конституционният съд е изразил разбирането си и в мотивите на решение № 7 от 2001 г. по к.д. № 1/2001 г.) Предварителното парично плащане не влияе върху определяне размера на цената на отчуждавания имот, а поради това няма и отношение към определянето на равностойното парично обезщетение. Това е и смисълът, който законодателят е вложил в понятието. Аргумент за това е и разпоредбата на чл. 39, ал. 3 ЗДС, съгласно която, ако в 6-месечен срок от влизането в сила на заповедта за отчуждаване собственикът не бъде обезщетен, в негова полза се поражда потестативното субективно право да иска отмяна на отчуждаването по съдебен ред. Допълнителен аргумент за това, че законодателят не е имал никакви колебания относно посочения смисъл на понятието е и обстоятелството, че редицата изменения и допълнения на чл. 32 ЗДС след създаването му (ДВ, бр. 44 от 1996 г.) в никаква степен не са засегнали възпроизведеното в нормата конституционно изискване за предварителност на обезщетението.

Предписаният с чл. 32, ал. 2 ЗДС ред за определяне на равностойно парично обезщетение не накърнява правото на собственост и неприкосновеността на частната собственост, прогласени от чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията. Действително от тези разпоредби произтича задължението на държавата да гарантира и закриля тези основни конституционни начала. Законодателят в случая е постигнал това, като е създал атакуваната разпоредба в защита интересите на собствениците на принудително отчуждени имоти.

От особено важно значение е да се подчертае, че с регламентирания механизъм, чрез който имотите на гражданите, намиращи се в едно и също населено място, при принудителното им отчуждаване се оценяват по еднакви критерии и начини, е постигнато и спазване на основното конституционно начало за равенство на всички граждани пред закона (чл. 6, ал. 2 от Конституцията). Конституционно начало, с което неминуемо би се влязло в противоречие, ако механизмът за определяне на равностойното парично обезщетение пренебрегва еднаквите критерии и начини при определянето му. Допускането на такова противоречие би могло до породи и предпоставки за създаването на привилегии, основани на лично или обществено положение или имуществено състояние.

По изложените съображения Конституционният съд счита, че разглежданата разпоредба не е в противоречие с чл. 17, ал. 1, 3 и 5 от Конституцията.

Конституционният съд не споделя и тезата на искателите за противоречие на разглежданата норма с чл. 4, ал. 1 от Конституцията, поради което и искането за обявяване на нейната противоконституционност на това основание намира за неоснователно. Гарантираната правна сигурност и равнопоставеност на всички граждани пред закона, постигната, както по-горе се посочи, с атакуваната разпоредба, е в съответствие именно с принципа на правовата държава. Проява на този принцип е и спазване рамките, в които на държавата е вменено от чл. 17, ал. 5 от Конституцията плащането на равностойно парично обезщетение за отчуждената чужда собственост. Заложеният в чл. 4, ал. 1 от Конституцията принцип на правовата държава изключва възможността по законодателен път в тежест на държавата да се вменяват задължения за обезщетяване на собственици на принудително отчуждени имоти, които надхвърлят действителната им стойност. Именно в защита на този принцип законодателят с предвидения в атакуваната разпоредба механизъм за определяне на равностойното парично обезщетение за отчуждаване на частни имоти е постигнал и разумния баланс между интересите на отделните граждани и обществените интереси - тези на държавата.

III

По искането за установяване противоконституционност на § 2, т. 2 ЗИДЗДС относно новосъздадената с нея ал. 3 на чл. 32 ЗДС

Нормата предвижда в случай, че не могат да се определят пазарните цени на имоти с подобни характеристики поради липса на извършени сделки в съответната служба за вписванията, равностойното парично обезщетение да се определя по реда на: 1) Правилника за прилагане на Закона за държавната собственост - за имоти в урбанизираните територии и устройствени зони; 2) наредбата по чл. 36, ал. 2 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи - за земеделски земи, и 3) наредбата по чл. 19, ал. 1 от Закона за горите - за земи и гори, включени в горския фонд.

По този начин нормата регулира изключенията от правилото за определяне на равностойното парично обезщетение, създадено с предходната алинея на чл. 32 ЗДС. Атакуваната разпоредба е предвидена за прилагане само в онези случаи, в които пазарните цени, които са в основата на това правило, не могат да бъдат критерии за определяне на обезщетението за принудително отчуждените имоти от държавата.

Законодателят не е допуснал противоконституционност на атакуваната уредба. Нейното създаване е продиктувано от защитата на същите онези конституционни начала и принципи, които са били ръководни при създаването на ал. 2 на чл. 32 ЗДС. По тази причина и разглежданата ал. 3 е естествено продължение на приетата в ал. 2 като конституционосъобразна регламентация на еднаквите критерии, прилагани за определяне на равностойното парично обезщетение. Нуждата от гарантиране на еднакви критерии и в случаите на невъзможност да бъдат използвани тези, предвидени по ал. 2, Конституционният съд намира за безусловна. Липсата на такива критерии в тази хипотеза би имала за последица различното разрешаване на отделни сходни случаи, когато редът за определяне на равностойното парично обезщетение по чл. 32, ал. 2 ЗДС не може да бъде приложен по обективни причини. Тук Конституционният съд намира за необходимо още веднъж да подчертае, че се касае за едно изключение от общо правило, което следва да се прилага при строго спазване на предписаните от закона предпоставки за това. Такива са преди всичко безспорната липса на възможност да се приложи правилото, предписано с чл. 32, ал. 2 ЗДС, както и точното определяне вида на принудително отчуждавания частен имот и съответстващия на него, регламентиран с подзаконови нормативни актове ред за определяне на равностойното му парично обезщетение.

По изложените съображения оспорваната разпоредба не противоречи на основния закон.

На основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд РЕШИ: Отхвърля искането на група народни представители от 40-то Народно събрание за установяване противоконституционност на § 2, т. 2 от Закона за изменение и допълнение на Закона за държавната собственост (ДВ, бр. 17 от 2006), с който се създават ал. 2 и 3 в чл. 32 от Закона за държавната собственост.

Съдиите Стефанка Стоянова, Маргарита Златарева, Васил Гоцев и Владислав Славов са подписали решението с особено мнение.

Председател: Неделчо Беронов

ОСОБЕНИ МНЕНИЯ на конституционни съдии по конституционно дело № 5 от 2006 г.

Стефанка Стоянова

Подписах решението по делото с особено мнение по следните съображения: 1. Според мен в мотивите, обосноваващи крайния извод за отхвърляне на искането, има противоречие. С тях, от една страна, се приема, че обезщетението е равностойно по смисъла на чл. 17, ал. 5 от Конституцията, когато е съобразено с пазарната цена. При това изрично е уточнено какво се разбира под пазарна цена - тази, “която собственикът би получил от продажбата на имота на свободния пазар”. От друга страна обаче, е изтъкната необходимостта от определяне по законов ред на размера на обезщетението по чл. 17, ал. 5 от Конституцията. С оглед на тази необходимост се приема, че не формираната на свободния пазар цена, а сумата, която е определена по предвидения в закона начин, отговаря на отбелязаното конституционно изискване обезщетението да е равностойно на принудително отчуждената собственост.

Противоречието очевидно произтича от самия закон. В него - чл. 32, ал. 2, изрично е указано, че при принудително отчуждаване на имоти - частна собственост, равностойното парично обезщетение се определя въз основа на пазарните цени на имоти с подобни характеристики, намиращи се в близост до отчуждавания. Така редактирана, разпоредбата създава впечатление, че има предвид цените, на които при обикновените търговски контакти продавачът е готов да продава, а купувачът е готов да купува, или цените, при които търсенето и предлагането са изравнени. Но съдържанието на понятието “пазарни цени” по Закона за държавната собственост се различава значително от общоприетото съдържание на същото понятие.

Съдържанието на понятието “пазарни цени” по Закона за държавната собственост е конкретизирано в § 1а, т. 2 и 4 от допълнителните разпоредби. В тях всъщност са изброени показателите, въз основа на които се индивидуализира цена, представляваща размера на обезщетението при принудително отчуждаване. Част от показателите, формиращи осреднената цена, която се приема за пазарна по чл. 32, ал. 2 ЗДС, са сделките, сключени в рамките на 12 месеца преди възлагане на оценката и в пределите на един и същи район, когато имотът се намира в град с районно деление, като по тези сделки поне една от страните е търговец и те включват и продажбите чрез търг от държавни и частни съдебни изпълнители. Съобразяването на посочените показатели обаче отдалечава размера на определеното въз основа на тях обезщетение от действителната пазарна цена, която именно може и следва да бъде равностойно обезщетение по смисъла на чл. 17, ал. 5 от Конституцията. Това е така, защото с изискването относно страните е стеснен обемът на сделките, от които се определя осреднената цена, за динамиката на пазара продължителността на периода от 12 месеца е много голяма, а територията на един и същи район обхваща имоти с твърде различна като местоположение привлекателност и оттук - с твърде различна пазарна цена, в чието формиране принудителните продажби по правило не трябва да участват. А като не осигурява определянето на обезщетение, отговарящо на изискването на основния закон да е равностойно, оспорената разпоредба е противоконституционна.

2. Паричното обезщетение се определя по реда на правилника и наредбите, посочени в чл. 32, ал. 3 от Закона за държавната собственост, при липса на извършени сделки в съответната служба по вписванията. Считам разпоредбата за противоконституционна, тъй като тя препраща към нормативно определени цени, които не са действителните пазарни цени и не са равностойно обезщетение по смисъла на чл. 17, ал. 5 от основния закон.

Освен това съдържанието на разпоредбата сочи, че липсата на сделки през определен период от време се идентифицира с липса на пазар и съответно на пазарна цена. Същевременно създаването й изглежда е мотивирано от предположението, че липсата на сделки означава липса на търсене, защото имотите не представляват търговски интерес. Отсъствието на сключени сделки обаче не прави невъзможно определянето на действителна пазарна цена, за чието конкретизиране може да се съди и от търсенето и предлагането. Наред с това отсъствието на сключени сделки може да се дължи на различни причини. То може наистина да е последица от липсата на каквото и да е търсене, но може да се дължи и на изчерпване на потенциала за предлагане в един престижен район, в който примерно застрояването не може да продължи, а придобилите собственост въпреки засиленото търсене не желаят да продават. Следователно тези причини могат да имат значение за формиране на размера на обезщетението и тяхното пренебрегване при неговото определяне изключва преценяването му като равностойно по чл. 17, ал. 5 от Конституцията.

Конституционен съдия: Ст. Стоянова

Маргарита Златарева

Авторът на особеното мнение приема, че разпоредбите на чл. 32, ал. 2 и 3 от Закона за държавната собственост (ЗДС), създадени като нови със Закон за изменение и допълнение на ЗДС (ДВ, бр. 17 от 2006 г.) противоречат на Конституцията.

Член 17, ал. 5 от Конституцията е категоричен при определяне допустимите граници, в които може да се посегне на частната собственост, провъзгласена за първи път за неприкосновена, и две от условията са “предварително” обезщетение и “равностойно” обезщетение.

С атакуваните разпоредби на ЗДС равностойно обезщетение при отчуждаването, и то като условие преди отнемане на имота, не може да се получи.

Относно чл. 32, ал. 2 ЗДС

Новосъздадената разпоредба на чл. 32, ал. 2 ЗДС определя момента на дължимото при отчуждаването обезщетение и базата, въз основа на която то се определя.

1. И двата нови елемента целят да променят режима на оценка на отчуждаваните за държавна нужда имоти в посока намаляване на обезщетенията, които публичната власт ще заплаща, което най-откровено е отбелязано и в мотивите на законопроекта за изменение и допълнение на ЗДС.

Моментът, към който ще се определя обезщетението при отчуждаване, трябва да предхожда влизането в сила на подробния устройствен план и с това нормата на чл. 32, ал. 2 ЗДС влиза директно в противоречие с конституционното изискване на чл. 17, ал. 5.

Всеизвестно е, че необходима предпоставка за откриване на процедура по отчуждаването е наличие на влязъл в сила подробен устройствен план, с който частният имот е отреден за държавна, респ. общинска, нужда. Заповедта за отчуждаване се базира на този план; той е основание за нейното издаване. Затова невъзможно (напълно погрешно) от юридическа гледна точка е да се определя цената на отчуждаемия имот към момент, преди да възникне основанието за отчуждаване. Думата “предварително” е употребена в Конституцията в полза на отчуждения собственик, а не в негова вреда - спрямо неговата собственост може да се посегне принудително само след предварително обезщетение, което не може да бъде определяно преди отреждане на имота за държавна, респ. общинска, нужда.

Обратно, законът предвижда обезщетението при отчуждаване да се определи към един много по-предишен момент. И това е така, защото подробният устройствен план, определящ новото предназначение на имота, подлежи на обжалване, което може да се продължи неограничено време, и едва тогава планът влиза в сила. Следователно дължимото след влизане в сила на подробния устройствен план обезщетение ще бъде определено според действащи пазарни цени няколко години преди отчуждаването. Във всяко общество с пазарна икономика цените се променят в течение на времето и по този начин разпоредбата, определяща момента на обезщетението много преди започването на отчуждаването, обрича собственика във всички случаи на неравностойно обезщетение.

Посоченото в чл. 32, ал. 1 ЗДС изискване отчуждаването да се предприема само при наличие на влязъл в сила подробен градоустройствен план, освен че е демагогско, само засилва юридически неточно и противоконституционно определения момент, към който ще се оценяват имотите съгласно втората обсъждана алинея.

2. Базата, върху която ще се определя обезщетението при отчуждаване, е: пазарните цени на имоти с подобни характеристики, намиращи се в близост до отчуждавания. Този елемент, характеризиращ обезщетението, съдържа в себе си белезите на “пазарна цена” - подобни цени на имоти в близост на отчуждавания, и срещу него не би имало никаква реакция, ако понятието “пазарна цена” не се дефинираше в §1а от допълнителните разпоредби (нов) на ЗДС. Там пазарната цена се обвързва с посочения размер в нотариалния акт, вписан в службата по вписвания, и то само ако става дума за възмездна сделка, по който поне едната страна е търговец. От кръга на сделките, които ще служат за база при определяне пазарната цена на отчуждаемия имот, са изключени (?) сделки между физически лица, които не са търговци. Именно при тях по-често е възможно в нотариалните актове да се отразяват реалните цени на прехвърлянето.

Избраният от законодателя подход драстично нарушава конституционния принцип за равенство на гражданите пред закона - чл. 6, ал. 2, изр. 1, и води до определяне на неравностойно обезщетение при отчуждаването, което е и нарушение на чл. 17, ал. 5, пр. посл. от Конституцията.

(Преди разглеждане на делото по същество в Конституционния съд постъпи допълнение към искането от процесуалния представител на искателите според конституционния процес с цел акцентиране на противоконституционността на понятието “пазарни цени” в §1а, т. 2 от допълнителните разпоредби на ЗДС. Въпреки задълженията си по чл. 19, ал. 1 от Правилника за организация на дейността на КС съдът не даде възможност на искателите да отстранят недостатъците в новото искане или да пояснят направеното допълнение, поради което дадената от Закона за държавната собственост дефиниция на “пазарни цени” не се обсъжда в решението. По този начин въпросът за конституционността на двете атакувани разпоредби остава едностранно и непълно проверен.)

3. Не без значение при обсъждане съответствието на законовата разпоредба с Конституцията са и мотивите за предприемане на законодателното изменение - противоречива съдебна практика при обжалване оценката на отчуждените имоти и нейното завишаване от съда (вж. становищата по делото на МС и министъра на регионалното развитие и благоустройството).

Излиза, че законодателят иска да дерогира функциите на ВКС и ВАС за упражняване върховен надзор за еднаквото прилагане на закона - чл. 124, чл. 125, ал. 1 от Конституцията, или оспорва правото на обжалване за защита на нарушени основни права - чл. 56 от Конституцията, т. е. правото на гражданите да претендират по-високи оценки при принудителното отнемане на собствеността им.

Относно чл. 32, ал. 3 ЗДС

С разпоредбата на чл. 32, ал. 3 ЗДС се въвежда изключение от общото правило за “равностойното парично обезщетение” чрез пазарните цени на имоти с подобна характеристика, като се пристъпва към административно определяне на цената. При използване на тази разпоредба стойността на имотите става видимо и драстично ниска. И това е така, защото законодателят препраща към три подзаконови акта на изпълнителната власт, в които оценката на имота се извършва по административен ред, но за случаи, в които пазарният механизъм отстъпва при уреждане на други неравнопоставени правоотношения между гражданите и държавата - държавен горски фонд, държавна земеделска земя. По този начин механично се изравняват условията, при които държавата урежда административните си отношения с гражданите с тези правоотношения, които възникват от задължението за равностойно обезщетяване при отчуждаването.

За пример може да се посочи един от трите подзаконови акта, към които препраща оспорваната законова разпоредба на Правилника за прилагане на ЗДС. Според него цена на земя в I зона на София е 14 лв. на кв.м и с всички прибавени коефициенти може да достигне 25 лв. на кв.м. Цитираните базисни цени на чл. 97, ал. 1 от Правилника за прилагане на ЗДС са актуализирани през 1998 г. Воля на изпълнителната власт е кога ще направи следващото актуализиране на цените, а тя е страна в отчуждителното производство. Следователно налице са противоречиви интереси, които автоматично изключват конституционното изискване за “равностойно обезщетение”.

Освен това посочените в чл. 32, ал. 3 ЗДС предпоставки, при които може да се прилага оценяването на отчуждените имоти, са толкова конкретизирани и определяеми, че в район, където няма вписване на сделки с недвижими имоти, първата базисна оценка ще бъде пазарната цена на всички останали отчуждавания. Този подход правото нарича явно неизгодни условия.

От всичко изложено може да се направи извод, че чрез атакуваните изменения на ЗДС се създава уредба на отчуждаванията, напълно противоположна на сега действащата, с единствена цел да се намали оценката на отчуждените имоти и да се защити публичният интерес. Кои са тези конституционни начала и принципи, чиято защита изисква превес пред защитата на неприкосновената частна собственост, от постановеното решение на КС не може да се разбере, но очевидно балансът между частния и публичния интерес в случая не е постигнат.

Конституционен съдия: М. Златарева

Васил Гоцев и Владислав Славов

Подписахме решението по делото с особено мнение и считаме, че искането за обявяване противоконституционността на § 2 от Закона за изменение и допълнение на Закона за държавната собственост (ДВ, бр. 17 от 2006 г.) е основателно. Съображенията ни са следните: Член 17, ал. 5 от Конституцията повелява, че принудителното отчуждаване на собственост за държавни и общински нужди може да става само след “предварително и равностойно обезщетение”. Това означава, че преди да е извършено отчуждението, имотът следва да се заплати на собственика, и то толкова, колкото струва в момента, преди отчуждението и преди извършване на мероприятието, във връзка с което то се извършва. Излишно в мотивите на решението се търси законова дефиниция на израза “равностойно парично обезщетение”. Никаква нужда няма от такава дефиниция, защото пределно ясно е, че “равностойно” - това значи да се заплати толкова, колкото струва имотът. А след като Конституцията изисква това да стане предварително, то “предварителното и равностойно” заплащане означава, че ще се плати толкова, колкото е цената в момента. Равностойността на обезщетението е това, което в момента може да се получи за имота на свободния пазар.

Съгласно чл. 32 ЗДС имотите могат да се отчуждават за държавни и обществени нужди само при наличие на влязъл в сила подробен устройствен план. Влизането в сила на плана обаче не води до незабавно отчуждение. Ако с него се променя характеристиката на имота, това може да влияе и върху неговата цена. След влизането на плана той вече има нова характеристика и продажбата му на свободния пазар не може да не се влияе от нея. За тази нова цена собственикът би могъл евентуално да продаде имота преди отчуждението. Цената може да бъде по-висока или по-ниска от тази, която е имал преди плана. Евентуалната инвестиция върху един имот влияе и на цената на съседните. Според Конституцията обезщетението в никаква степен не е свързано с това, дали отчуждаваният собственик е допринесъл с нещо за бъдещата инвестиция. Тук елементът на справедливост е ирелевантен.

Съгласно атакуваната разпоредба на чл. 32, ал. 2 ЗДС равностойното обезщетение по смисъла на чл. 17, ал. 5 от Конституцията се определя в съответствие с два критерия. Първият - предназначението на имотите преди влизането в сила на подробния устройствен план, е неясен, защото в общия устройствен план, задължително предхождащ подробния план, се дават само общите рамки и насоки за изграждане и развитие на съответните територии и той няма пряко приложение за отделните имоти (така решение № 5/2006 г. по к.д. № 1/2006 г. на Конституционния съд). Вторият критерий - пазарни цени на имоти с подобни характеристики, намиращи се в близост до отчуждавания, обяснен в § 1а, т. 2 и 4 от допълнителните разпоредби на ЗДС, е ограничителен и неточен, защото, от една страна, използва за база само сделки със задължително участие на търговец и не отразява действителните цени, по които те се извършват, а от друга, в цитираната т. 4 се обхващат райони, квартали или землища, в които цените се различават в пъти.

Несъмнено противоконституционна е и разпоредбата на новата ал. 3, чл. 32 ЗДС.

За определяне пазарната цена на имота най-напред тя препраща към извършените сделки в службата по вписванията. Известно е, че нотариалната форма за прехвърляне на собственост с недвижим имот е задължителна за прехвърляне на собствеността при сделки с недвижими имоти, но не изобщо за извършване на сделки върху недвижими имоти. Практиката от редица години в страната сочи, че се извършват сделки с имоти и чрез предварителни договори, които не подлежат на вписване. Някога те дават начало на дългата придобивна давност. Неслучайно нашето законодателство на няколко пъти е валидирало такива договори. Не може законодателят да си затвори очите пред едни всеобщи известни факти. Цената при нотариални прехвърляния в много случаи се симулира. При уравнение на дяловете при делба тя се влияе и от вътрешните отношения между съделителите. Не е необходимо доплащането да е точен еквивалент на пазарната цена на имотите. Делбените договори, съдебни или нотариални, също се вписват. В същото време за един специалист като вещо лице не е невъзможно да направи обективна пазарна оценка на имота. Не може и не бива законодателят да създава норми, защото някои недобросъвестно, а това значи и извършвайки престъпление, дава заключение за пазарната цена.

Определяните в посочените в т. 1, 2 и 3 от ал. 3 на чл. 32 нормативни актове цени са чужди на пазарната икономика, с която единствено може да бъде свързано едно “равностойно обезщетение”. Като се има предвид, че в тези случаи става дума предимно за селскостопански земи и гори, не може да не се каже, че точно това са случаите, при които сделките с тях се извършват с предварителни договори. И тук един брокер ще може да определи цената по-близо до онова, което създава равностойността.

Един имот винаги има пазарна цена! Ограничаването на възможностите тя да бъде определена, като се изключват например сделките без участие на търговец или други възможни критерии за определяне на действителната цена на имота към момента на отчуждаването и въвеждането на подзаконови нормативни актове за определяне на цената с автор заинтересована страна - Министерския съвет, в никакъв случай не е регламентираното в чл. 17, ал. 5 от Конституцията равностойно обезщетение.

Конституционни съдии: В. Гоцев, Вл. Славов