Решение № 2 от 8 март 2012 г. по конституционно дело № 9 от 2011 г.

РЕШЕНИЕ № 2 от 8 март 2012 г. по конституционно дело № 9 от 2011 г.

Конституционният съд в състав: председател: Евгени Танчев, членове: Емилия Друмева, Владислав Славов, Димитър Токушев, Благовест Пунев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Георги Петканов, Ванюшка Ангушева, Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, при участието на секретар-протоколиста Мариана Георгиева разгледа в закрито заседание на 8 март 2012 г. конституционно дело № 9 от 2011 г., докладвано от съдията Димитър Токушев.

Делото е образувано на 13 септември 2011 г. по искане на омбудсмана на Република България. Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 150, ал. 3 от Конституцията. Искането е да се установи противоконституционността на разпоредбата на чл. 88б от Кодекса на търговското корабоплаване (КТК) (обн., ДВ, бр. 55 и 56 от 1970 г.; загл. изм., бр. 113 от 2002 г.; посл. изм., бр. 92 от 2011 г.). Според омбудсмана с оспорвания текст се нарушават правата на гражданите, защото той противоречи на чл. 48, ал. 5 от Конституцията.

С определение от 25 октомври 2011 г. Конституционният съд допуска искането за разглеждане по същество и конституира като заинтересувани страни Народното събрание, Министерския съвет, министъра на труда и социалната политика, министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, Конфедерацията на независимите синдикати в България, Конфедерацията на труда „Подкрепа“ и Моряшкия синдикат.

В определения от Конституционния съд срок са постъпили писмени становища от Народното събрание, Министерския съвет, министъра на труда и социалната политика, министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията и Конфедерацията на труда „Подкрепа“.

Няма становища от Конфедерацията на независимите синдикати в България и Моряшкия синдикат.

Искането на омбудсмана се подкрепя по същество от Конфедерацията на труда „Подкрепа“.

Не подкрепят искането на омбудсмана и обстойно обосновават разбирането си, че чл. 88б от Кодекса на търговското корабоплаване е конституционосъобразен Народното събрание, Министерският съвет, министърът на труда и социалната политика и министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията.

Конституционният съд, след като обсъди аргументите, изложени в искането на омбудсмана, както и съображенията, развити в представените становища на конституираните като заинтересувани страни, за да се произнесе по същество на делото, взе предвид следното: І. Кодексът за търговското корабоплаване с първоначално заглавие Кодекс за търговското мореплаване е приет през 1970 г. (ДВ, бр. 55 и 56 от 1970 г.), когато е действала Конституцията от 1947 г. Той остава приложим законодателен акт както при действието на Конституцията от 1971 г., така и след приемането на Конституцията от 1991 г. Омбудсманът иска да се обяви противоконституционността на чл. 88б КТК, който не съществува в първоначалната редакция, а е приет от Народното събрание през 2002 г. (ДВ, бр. 113 от 2001 г.) и 2004 г. (ДВ, бр. 55 от 2004 г.), т.е. той е в сила след приемането на сега действащата Конституция. Затова Конституционният съд в случая не е изправен пред хипотезите на § 3 от преходните и заключителните разпоредби на Основния закон.

Според чл. 88б, ал. 1 КТК „Трудовите и непосредствено свързани с тях отношения между членовете на екипажа на кораба и корабопритежателя се уреждат с наредба на Министерския съвет“.

Източниците, които уреждат трудовите отношения, са Конституцията, международните договори, законите, които се приемат от Народното събрание, и подзаконовите актове.

Законите са основният източник на трудовото право. Тяхното предназначение е да уредят трудовите отношения на всички работници в страната. Независимо от това поради трайния характер на тези отношения законодателят е преценил те да се регулират от закон. Сега това е Кодексът на труда (КТ) (обн., ДВ, бр. 26 от 1986 г..., бр. 7 от 2012 г.), който в чл. 1, ал. 1 постановява: „Този кодекс урежда трудовите отношения между работника или служителя и работодателя, както и другите отношения, непосредствено свързани с тях“, а чл. 1, ал. 2 – „Отношенията при предоставянето на работна сила се уреждат само като трудови правоотношения“.

Всички членове на екипажа на кораб и корабопритежателят са съответно работници и работодател, но не всички работници и работодатели в страната са членове на екипажа на кораб или корабопритежатели. Понятието „член на екипажа на кораб/корабопритежател“ се включва в съдържанието на понятието „работник/работодател“. Отношението между „член на екипажа на кораб“ и „корабопритежател“ е отношение, което отговаря на определенията за „работник“ по чл. 301 КТ и „работодател“ по т. 1 на § 1 от допълнителните разпоредби на КТ.

При това състояние на действащото национално законодателство безусловно Кодексът на труда се отнася и до членовете на екипажа на кораб и корабопритежателя. Твърдението на омбудсмана на републиката, че трудовите и непосредствено свързаните с тях отношения между членовете на екипажа на кораб и корабопритежателя трябва да се уредят задължително със закон по силата на чл. 48, ал. 5 от Конституцията, е несъстоятелно и затова не се споделя от Конституционния съд. Между впрочем омбудсманът посочва в своето искане, че „законодателят е уредил трудовите отношения между работника или служителя и работодателя в Кодекса на труда“.

Съгласно чл. 114 от Конституцията Министерският съвет има право въз основа и в изпълнение на законите в страната да приема подзаконови актове като постановления, разпореждания и решения. Наред с това Министерският съвет е компетентен да приема с постановления правилници и наредби. Нормотворческата дейност на правителството е подзаконова и тя опосредява изпълнението на приетите от Народното събрание закони. Наредбата е нормативен акт, който се приема за уреждането на спецификата в някои области и дейности. Затова въз основа и в изпълнение на разпоредбата на чл. 88б, ал. 1 КТК Министерският съвет приема с Постановление № 226 от 14 октомври 2003 г. Наредбата за трудовите и непосредствено свързаните с тях отношения между членовете на екипажа и корабопритежателя (ДВ, бр. 93 от 2003 г.). Наредбата се издава от правителството в рамките на неговата нормотворческа компетентност, предвидена в чл. 114 от Основния закон на страната. Министерският съвет издава наредба, която се отнася не до онези трудови права на всички работници и работодатели в страната, които трябва задължително да се уредят със закон по смисъла на чл. 48, ал. 5 от Конституцията. С нея не се уреждат първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се подават на трайна уредба. Атакуваната от омбудсмана законодателна норма се отнася не до всички работници и работодатели в страната, които се намират в трудови правоотношения, а само до трудовите и непосредствено свързаните с тях отношения между членовете на екипажа на кораб и корабопритежателя. С наредбата Министерският съвет регулира неуредени в Кодекса за търговското корабоплаване обществени отношения в сферата на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност. Тя не отменя приложението на действието на Кодекса на труда, а само конкретизира характерното за трудовите и непосредствено свързаните с тях отношения между членовете на екипажа на кораб и корабопритежателя. Нейното приемане не представлява „делегиране на Министерския съвет на правомощия, които принадлежат изключително на Народното събрание“, както твърди омбудсманът, нито изземване на законодателните правомощия на парламента от страна на правителството.

Като се ръководи от изложените съображения, Конституционният съд намира, че ал. 1 на чл. 88б КТК не противоречи на чл. 48, ал. 5 от Конституцията. ІІ. Алинея 2 на чл. 88б КТК предвижда „С наредбата по ал. 1 се определят и изискванията за: 1. безопасни и здравословни условия на труд на борда на корабите с отчитане спецификата на извършваните превози; 2. корабопритежателите относно съблюдаване спазването на охраната на труда; 3. предотвратяването на професионални заболявания и нещастни случаи на борда на корабите; 4. поддържане на съответни стандарти за хигиена на борда на корабите“.

Конституционният съд не може да сподели и твърдението на омбудсмана на републиката, че ал. 2 на чл. 88б КТК противоречи на чл. 48, ал. 5 от Конституцията, защото според него изискванията, посочени в т. 1 – 4, са определени в наредбата по ал. 1 на чл. 88б КТК, вместо да бъдат уредени със закон.

Член 48, ал. 5 от Конституцията урежда не всички трудови права, а само някои трудови права. Конституционната разпоредба постановява, че всички работници независимо от основанията за възникване на трудовото правоотношение имат право: – на безопасни и здравословни условия на труд; – на минимална работна заплата; – на трудово възнаграждение, съобразено с извършената работа, и

– на право на почивка и отпуск, при условия и ред, определен със закон.

От съдържанието на чл. 48, ал. 5 от Конституцията следва, че държавата е длъжна да уреди със закон само изброените в конституционния текст трудови права, а не всички трудови права. Държавата е изпълнила конституционното си задължение, произтичащо от изискването на чл. 48, ал. 5 от Конституцията, когато е регулирала със закон посочените основни трудови права.

При съпоставка на съдържанието на чл. 88б, ал. 2 КТК със съдържанието на чл. 48, ал. 5 от Конституцията се констатира, че изискванията, посочени в т. 2 – 4 на чл. 88б, ал. 2 КТК, не налагат по силата на разпоредбата на чл. 48, ал. 5 от Конституцията да бъдат нормирани от Народното събрание в законова форма и следователно те не са противоконституционни.

Поставя се въпросът дали изискването по чл. 88б, ал. 2, т. 1 КТК „безопасни и здравословни условия на труд на борда на корабите с отчитане на спецификата на извършваните превози“ следва да се регулира със закон, както счита омбудсманът на републиката, или както е предвидено в Кодекса на търговското корабоплаване, да се уреди с наредба на Министерския съвет.

Конституционното право на работниците на здравословни и безопасни условия на труд по чл. 48, ал. 5 от Конституцията е облечено в законова форма в правила, които се съдържат в Кодекса на труда, където са въведени стандарти за опазване живота, здравето и работоспособността на работниците.

Според чл. 127, ал. 1 КТ „Работодателят е длъжен да осигури на работника…нормални условия за изпълнение на работата по трудовото правоотношение, за което се е уговорил, като му осигури:…т. 3. здравословни и безопасни условия на труд…“, след което в гл. ХІІІ (чл. 275 – 290) подробно се нормират общите правила за здравословни и безопасни условия на труд, когато той се полага по трудови правоотношения.

Член 275, ал. 1 КТ развива основното задължение за осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд, като постановява, че „Работодателят е длъжен да осигури здравословни и безопасни условия на труд, така че опасностите за живота и здравето на работника … да бъдат отстранени, ограничени или намалени“, а чл. 275, ал. 2 КТ установява задължение на органите на изпълнителната власт в рамките на своята компетентност да провеждат държавната политика на осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд.

Наред с Кодекса на труда Народното събрание е приело и Закон за здравословни и безопасни условия на труд (ЗЗБУТ) (обн., ДВ, бр. 124 от 1997 г…., бр. 7 от 2012 г.), който е общ закон за провеждане на държавната политика в областта на здравословни и безопасни условия на труд навсякъде, където се осъществява трудова дейност. С него се уреждат общите и основните права и задължения на работника, служителя и работодателя, правата и задълженията на държавата за осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд. Приложното поле на ЗЗБУТ включва всички предприятия и места, където се осъществява трудова дейност, независимо от формата на организацията, вида на собственост и основанието, на което се извършва работата, независимо от отрасъла, в който работят, или от вида и предмета на трудова дейност.

Следователно в разпоредбите на Кодекса на труда и ЗЗБУТ се съдържат разпоредби за здравословни и безопасни условия на труд, които се отнасят до всички работници във всички предприятия на страната. Законодателят е установил правото на здравословни и безопасни условия на всички работещи, в които се включват и „членовете на екипажа на кораб“, независимо от основанията, на които е възникнало трудовото правоотношение. С двата законодателни акта се материализира прогласеното в чл. 48, ал. 5 от Конституцията право на безопасни и здравословни условия на труд като конституционно право на работниците. С приемането на Кодекса на труда и ЗЗБУТ държавата е изпълнила своето задължение, произтичащо от Основния ни закон.

Наредбата, която Министерският съвет приема по силата на чл. 88б КТК, доразвива общите законови правила за здравословни и безопасни условия на труд на членовете на екипажа на борда на корабите с отчитане на спецификата на превозваните товари, за да се избегнат потенциалните опасности и вредности на трудовия процес. Това е направено в съответствие с чл. 3, ал. 1 ЗЗБУТ, който изисква осигуряването на здравословни и безопасни условия да се извършва съобразно спецификата на провежданата дейност.

Несполучливо е позоваването на омбудсмана на Закона за МВР (обн., ДВ, бр. 17 от 2006 г….., бр. 81 от 2011 г.) и Закона за държавния служител (обн., ДВ, бр. 67 от 1999 г…., бр. 15 от 2012 г.). В Закона за здравословни и безопасни условия на труд изрично е посочено, че той се прилага при мирновременната дейност в системата на Министерството на вътрешните работи (чл. 2, ал. 2 ЗЗБУТ), а в чл. 38а от Закона за държавния служител е записано: „Държавният служител има право на безопасни и здравословни условия на труд съгласно ЗЗБУТ и нормативните актове по неговото приложение.“ Законът за

МВР и Законът за държавния служител уреждат служебни, а не трудови отношения.

Предвид това считаме, че чл. 88б, ал. 2 КТК не противоречи на чл. 48, ал. 5 от Конституцията.

По изложените съображения искането на омбудсмана на републиката за установяне на противоконституционност на чл. 88б от Кодекса за търговското корабоплаване е неоснователно и следва да бъде отхвърлено.

На основание чл. 149, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 151, ал. 1 от Конституцията на Република България и чл. 22, ал. 1 от Закона за Конституционен съд Конституционният съд РЕШИ: Отхвърля искането на омбудсмана на Република България за установяване на противоконституционност на чл. 88б от Кодекса за търговското корабоплаване (обн., ДВ, бр. 55 и 56 от 1970 г.; загл. изм., бр. 113 от 2002 г.; посл. изм., бр. 92 от 2011 г.).

Съдиите Благовест Пунев и Румен Ненков са подписали решението с особено мнение.

Председател: Евгени Танчев

ОСОБЕНО МНЕНИЕ по конституционно дело № 9 от 2011 г. на конституционните съдии Благовест Пунев и Румен Ненков

Намираме решението, взето от мнозинството съдии, за неправилно, несъобразено с установената практика на Конституционния съд и вътрешно противоречиво. От една страна, с него се признава, че чл. 48, ал. 5 от Конституцията изисква законодателно, а не подзаконово регулиране на основните елементи на трудовите и свързаните с тях отношения между работодателя и работника (служителя), включително правото на безопасни и здравословни условия на труд, минимална работна заплата, трудово възнаграждение, съобразено с извършената работа, почивка и отпуск.

Същевременно оспорената разпоредба на чл. 88б от Кодекса на търговското мореплаване (КТМ) се тълкува превратно като овластяваща Министерския съвет да издаде подзаконов акт по прилагането на Кодекса на труда (КТ) и Закона за здравословни и безопасни условия на труд (ЗЗБУТ) при отчитане на спецификата на трудовите отношения между корабопритежателя и членовете на екипажа на кораба. Основание за такова конформно с Основния закон тълкуване очевидно не е налице. Разпоредбата на чл. 88б КТМ по съвсем категоричен и недвусмислен начин визира издаването на наредба, която първично, а не субсидиарно урежда материя, по принцип подлежаща на законова регламентация. При сравнението й с разпоредбата на чл. 1, ал. 1 КТ, определяща предмета на правно регулиране на кодекса, се установява пълна идентичност на подхода, а това указва на недопустимо равнопоставяне между общ законов и специален подзаконов нормативен акт. Наистина чл. 88б КТМ не отменя нито КТ, нито ЗЗБУТ, но проблемът е в това, че от абсолютно нищо не произтича, че визира издаването на наредба на основата и в изпълнение на посочените законодателни актове, когато наистина би била налице съвместимост с правомощието на Министерския съвет по чл. 114 от Конституцията. Липсата на такава съвместимост прави оспорената разпоредба нетърпима не само от позициите на чл. 48, ал. 5 от Конституцията, но и от гледна точка на равното правно третиране по чл. 6, ал. 2 от Конституцията на социалната група на членовете на екипажите на корабите, които остават лишени от възможността да разчитат на намесата на Конституционния съд при евентуално нарушаване на техните основни трудови права от изпълнителната власт. Показателно е, че в аналогични случаи спецификата на трудовите отношения в някои професионални общности (например държавни служители, магистрати, служители на МВР, военнослужещи и пр.) в съответствие с конституционните изисквания се отчита чрез първична законова уредба, а не на подзаконово ниво. В тази връзка с настоящото решение Конституционният съд проявява и непоследователност, като без да излага сериозни съображения, се отклонява от предходната си практика – вж. Решение № 11 от 14.11.2002 г. по к.д. № 18/2002, буква „Б“ от диспозитива.

Конституционни съдии: Благовест Пунев

Румен Ненков