Решение № 8 от 5 юни 2003 г. по конституционно дело № 6 от 2003 г.

КОНСТИТУЦИОНЕН съд

РЕШЕНИЕ № 8 от 5 юни 2003 г. по конституционно дело № 6 от 2003 г.

Конституционният съд в състав: председател-Румен Янков, и членове: Георги Марков, Димитър Гочев, Тодор Тодоров, Неделчо Беронов, Стефанка Стоянова, Маргарита Златарева, Васил Гоцев, Людмил Нейков, Живан Белчев, Пенка Томчева, Лазар Груев, при участието на секретар-протоколиста Гергана Иванова разгледа в закрито заседание на 5 юни 2003 г. конституционно дело № 6 от 2003 г., докладвано от съдията Лазар Груев.

Делото е образувано на 6 март 2003 г. по искане на Президента на републиката за даване на задължително тълкуване на чл. 81, ал. 2 и 3 от Конституцията на Република България относно следните питания: 1. „Какво е съдържанието на изискването на чл. 81, ал. 3 от Конституцията, че „гласуването е лично"? " 2. „С оглед на разпоредбата на чл. 81, ал. 3 от Конституцията допустимо ли е един народен представител да гласува по един и същи въпрос освен със своята карта и с една или повече карти за гласуване на други народни представители?" 3. „С оглед изискванията на чл. 81, ал. 2 и 3 от

Конституцията противоконституционен ли е закон, приет чрез гласуване с чужди карти?"

С определение от 25 март 2003 г. Конституционният съд е допуснал за разглеждане по същество искането на Президента на републиката и е конституирал като заинтересовани страни по делото Народното събрание и Министерския съвет.

В определения 14-дневен срок е постъпило одобреното с Решение № 228 на Министерския съвет становище, което е обсъдено по-долу.

Становище от Народното събрание не е постъпило.

Първите две питания са свързани с тълкуване на онази част от разпоредбата на чл. 81, ал. 3 от Конституцията, която повелява, че „гласуването е лично", поради което Конституционният съд намира, че обсъждането на поставените в тях проблеми трябва да стане едновременно.

В искането си Президентът на републиката изтъква, че след приемане на действащата Конституция многократно-както в Народното събрание, така и в обществото-е бил поставян въпросът, дали е допустимо народните представители да гласуват с чужди карти. Посочва също, че се изразяват различни становища по този въпрос-било че тази практика нарушава конституцията, било че изискването на основния закон за лично гласуване не е пречка депутатите да делегират правото си на глас на други народни представители.

В своето становище Министерският съвет счита, че „гласуването при приемането на актовете на Народното събрание е акт на лично действие на всеки народен представител, при който той изразява свободно и независимо лична воля в съответствие със своята съвест и убеждения". Същевременно е развита тезата, че „гласуването с чужди карти е недопустимо поведение, но не и от гледна точка на изискванията на Конституцията, а от гледна точка на изискванията на ПОДНС и на морала". Обяснено е също, че „гласуването на народен представител освен с неговата карта и с една или повече карти на други народни представители представлява нарушение на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, който няма конституционна юридическа сила".

Конституционният съд, за да се произнесе, взе предвид следното: Народното събрание (НС) е единствен орган на законодателната власт. Неговите основни правомощия са посочени в чл. 84 и 85 на Конституцията на Република България. Тези правомощия са средство за реализиране на възложените чрез основния закон функции на парламента.

Осъществяването на правомощията става чрез гласуване независимо от вида на акта, който се приема. Възможността Народното събрание да заседава и съответно приема своите актове е функция от изрично изискуемите от Конституцията кворум и мнозинство. Те пък са налице, когато присъстват и съответно гласуват определен брой народни представители (чл.81, ал. 1 и 2 от Конституцията).

Тези принципни положения са традиция в българския конституционализъм още от Търновската конституция, чийто чл. 114 повелява, че „гласоподавание" се допуща само в такъв случай, ако се „намират в заседанието" повече от половината от „всите членове". Съгласно чл. 115 „членовете на Събранието трябва да гласоподават лично, явно и устно

Депутатите са носители на мандат да осъществяват законодателната власт по упълномощаване от източника на властта-народа. В този смисъл НС е изразител на народния суверенитет като общодържавен (национален) представителен орган.

Всяка съвременна представителна система е неразривно свързана с общото и равно избирателно право. Принципът на общото и равно избирателно право непосредствено произтича от народния суверенитет и едновременно с това е форма на неговото проявление.

При представителната система субективното избирателно право и статусът на гражданина в изборния процес и правото на гласуване на народния представител са неразривно свързани. Те са конституционни права от един порядък. И в двата случая се касае за лично конституционно право. Недопустимо е то да бъде упражнено от другиго от името и за сметка на неговия носител. Недопустима, с други думи, е аналогията с други правни клонове и делегирането на това право. В други случаи обикновено упълномощаването е поради невъзможност за лично упражняване на едно право.

В избирателния процес и при гласуването в Народното събрание неучастието невинаги означава невъзможност за участие. Доктрината разглежда неучастието в гласуване като форма на съзнателно самоизключване от участие в политическия процес, като една от формите, чрез която се изразява определена позиция и отношение. Обратното—участието в изборите и при гласуването в НС е личен акт, чрез който се изразява непосредствено лична воля.

Личното гласуване е гаранция за автентичността на волята на гражданина и на народния представител. Личното участие в изборния процес гарантира представителния характер на НС, а личното участие в гласуването при приемане на съответния акт на НС — автентичната воля на „упълномощения" от суверена народен представител. И това е така независимо от конкретно действащата избирателна система, както и от обстоятелството, че кандидатите могат да се издигат и регистрират от името на съответна политическа партия. Политическите партии са своеобразни

„посредници" между волята на избирателите и изборния резултат, но всеки народен представител е „функция" не на съответната партия, а „пълномощник" на народа. Ето защо избирателят има право да знае каква е личната позиция на избраника по всеки обсъждан и приеман от парламента акт, гаранция за което е именно личното участие на народните представители в гласуването.

Личното гласуване се извършва тайно или явно (чл. 81, ал. 3 от Конституцията). Явното гласуване в НС може да бъде осъществено по различни начини, чиято уредба в съответствие с чл. 73 от Конституцията е предмет на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС) (обн., ДВ, бр. 69 от 2001 г.; изм., бр. 86 от 2001 г., бр. 90 и 96 от 2002 г.). Всяко НС може и на практика приема различни правила относно осъществяването на процедурата по гласуване. С други думи, конкретните правила могат и на практика са различни през различните ле-гислатури. Едно обаче трябва да е общото между тях. Това е, че независимо от разнообразието в конкретната форма винаги тяхното съдържание и практическо приложение в залата следва да гарантират конституционното изискване за лично и непосредствено участие на народните представители в гласуването. Така както е невъзможно един народен представител да вдигне две ръце и гласува по този начин два пъти, да се подпише саморъчно освен за себе си и за друг свой колега, така следва да е невъзможно и недопустимо да натисне два бутона за гласуване чрез компютризираната система.

Конституционният съд е имал повод да се произнесе, че разпоредбите на правилника нямат само техническо значение и „нарушенията на ПОДНС, които могат да се свържат със съдържанието на чл. 81, ал. 2 и 3 и чл. 101 от Конституцията, подлежат на проверка от КС и са допустими ..." (Решение № 5 по к. д. № 5 от 2003 г.). И това е така, защото независимо от конкретно избрания начин при гласуването на определен акт на НС е недопустимо нарушаването на конституционното изискване за лично участие на народния представител в процедурата.

В този смисъл гласуването по един и същи въпрос освен със собствената и с карти на други народни представители представлява не само и единствено нарушение на определени технически правила, „които нямат конституционна юридическа сила", но и директно нарушение на установен в Конституцията принцип, поради което следва да се признае за недопустимо.

Конституционният съд счита, че не следва да отговори на третото тълкувателно питане, развито в искането на Президента на републиката. Правомощието на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията да установява противоконституционност на законите и другите актове на Народното събрание може и следва да бъде реализирано единствено и само по повод на конкретно искане след мотивирано обсъждане на съображенията в него и на всички събрани по делото писмени доказателства.

По изложените съображения и на основание на чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията Конституционният съд РЕШИ: Изискването на чл. 81, ал. 3 от Конституцията, че „гласуването е лично", представлява основополагащ в работата на Народното събрание конституционен принцип. Независимо от вида и конкретно избрания начин на гласуване правото на всеки народен представител да участва в него е лично конституционно право, което е недопустимо да бъде упражнено от другиго. Съдържанието на това право е, че гласуването при приемането на актовете на НС е акт на лично действие, при което народният представител изразява непосредствено, свободно и независимо лична воля в съответствие със своята съвест и убеждения.

Съдиите Румен Янков, Тодор Тодоров, Живан Белчев и Пенка Томчева са подписали решението с особено мнение.

Председател: Румен Янков

ОСОБЕНИ МНЕНИЯ на конституционни съдии по конституционно дело № 6 от 2003 г.

Румен Янков

Разпоредбата на чл. 81, ал. 3 от Конституцията в частта й „гласуването е лично" не е неясна или двусмислена. Изразът не може да породи спорове както при житейската му трактовка, така и при използването му като специфичен юридически термин. Той е от тези, чиято употреба на говорим и юридически език съвпада. А и съдържанието му категорично се различава от представителството в публичното и частното право.

Понятието „лично" в смисъл на изразяване на еднолична позиция, мнение по даден въпрос, извършване на действие е закодирано еднозначно в съзнанието и е плод на постигната непротиворечива конвенция в обществото.

Това, че гласуването се осъществява чрез различни способи — вдигане на ръка, пускане на бюлетина в урна, по електронен път, саморъчно подписване и прочие — не прави понятието неясно. В случая става дума за способи за гласуване или за неговия обем, но не и за неговото съдържание. Многообразието на способите, включващи и гласуването с електронна карта, няма отношение към понятието „лично".

Искането не трябва да бъде разгледано и поради още едно съображение—спецификата на разпоредбата на чл. 81, ал. 3 от Конституцията се отнася единствено до законодателния процес в частта му за гласуването. Всяко гласуване в парламента винаги е свързано с конкретна житейска ситуация — процедурата по чл. 53, ал. 2, т.3, 4 и 5, предвидена в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, която винаги може да бъде оспорена с конституционен довод, основан на посочения текст от основния закон. От тази гледна точка тълкуването е безпредметно.

Следващите два въпроса—допустимо ли е един народен представител да гласува освен със своята и с други карти за гласуване и противоконституционен ли е закон, приет чрез гласуване с чужди карти — имат риторичен характер. А известно е, че при тези въпроси не трябва да се отговаря, тъй като липсва проблемът незнание и отговорът е само един предвид на яснотата на израза „гласуването е лично".

Съдия: Румен Янков

Тодор Тодоров

Искането е недопустимо

1. Обстоятелството, че съдът се е произнесъл положително за допустимостта на искането в първата фаза на процеса и е допуснал до разглеждане по същество трите въпроса в искането на президента (в мое отсъствие), не е пречка да пререши този въпрос изцяло — чл. 25, ал. 2 ПОДКС. Съдът може и трябва да обяви искането за недопустимо в решението по делото.

2. Предмет на искането по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията е тълкуване на неясна (спорна, противоречива) конституционна норма или част от нея. Когато нормата е ясна, тя не се нуждае от тълкуване — interpretatio cessat in claris. Ето защо в случая липсва предмет на делото.

3. Отговорът на първия въпрос („Какво е съдържанието на изискването на чл. 81, ал. 3 от Конституцията, че „гласуването е лично"e") е очевиден. Той е очевиден както за детето от първи клас, което трябва да предаде на баща си „да се яви лично" в училище, така и за професора по конституционно право, който коментира конституционния текст. Тук няма различие между специализираната и битовата реч. Лично аз не можах да открия такова различие нито в специализираната литература, нито в българските тълковни речници.

4. Очевидността на търсения отговор (и без-смислеността на втория въпрос: допустимо ли е депутат да гласува и с чужда карта) се налага и от изричната разпоредба на чл. 53, ал. 3, изр. второ от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС) (ДВ, бр. 69 от 2001 г.), в която е установена забрана за преотстъпване на собствената и гласуването с чужда карта. В светлината на тази разпоредба всяко тълкуване на така поставения втори въпрос е безсмислено. Дали забраната произтича направо от конституционната норма на чл. 81, ал. 3, или е опосредена от чл. 53, ал. 3 ПОДНС е без правно значение за дължимото от депутатите поведение. Самото Народно събрание е приело със свой акт, че гласуването с чужда карта е недопустимо.

5. Анонимното позоваване в искането на други „мнения" по въпроса, което очевидно е предназначено да обоснове интереса от задължително тълкуване, е правно ирелевантно. Ако един човек е на мнение, че може да се пресича на червен светофар, това не прави забраната за пресичане на червено неясна, нито налага тълкуване на тази забрана. Ако един или повече депутати са на мнение, че могат да гласуват с чужда карта, това не прави забраната на чл. 53, ал. 3 ПОДНС неясна. Нещо повече, не само мнението, но дори противоправната практика на едно или повече лица не прави нарушаваната норма неясна.

6. Ето защо единственото възможно съдържание на израза „гласуването е лично" е това, което всеки нормален човек, говорещ български език, влага в него, без за това да е необходимо решение на Конституционния съд. Пренасянето (преповтарянето) на общоизвестни и общоприети за българския език изрази от конституционната норма в съдебно решение може би има някакъв дисциплиниращ (мора-лизаторски) ефект, но е юридически безсмислено. То обяснява очевидното, а очевидното не се нуждае от обяснение.

7. Такова решение е без правен ефект. То не може да добави нищо различно в уредбата от цитирания чл. 53, ал. 3 ПОДНС. В най-добрия случай то повтаря, че депутатите трябва да изпълняват едно нормативно установено задължение. Юридически безсмислените решения не усъвършенстват правната система, а само засилват чувството за нейната неефективност.

8. Практическият ефект от питането се търси в евентуалната противоконституционност на акт (не само закон), приет с чужди карти (третият въпрос). Единствено този въпрос има някакъв практически смисъл. Неговата недопустимост обаче произтича от подчиненото му отношение спрямо основния въпрос — що е лично гласуване? Следва да се има предвид, че съдът нееднократно се е произнасял в смисъл, че стенографският протокол, в който е отразено гласуването, има „пълна доказателствена сила". Отбелязаното в компютърната разпечатка гласуване срещу името на съответния депутат е неразривно свързано с презумпцията по чл. 81, ал. 3 от Конституцията и чл. 53, ал. 3 ПОДНС, че той е гласувал лично. Събирането на доказателства в обратна насока, например че депутатът е отсъствал, по същество представлява откриване на производство по оспорване на стенографския протокол, възможност, отречена изрично от съда — Решение № 3 по к.д. № 2 от 1993 г. Ето защо в този случай и на основание чл. 21, ал. 5 ЗКС е недопустим и третият тълкувателен въпрос.

Съдия: Тодор Тодоров

Живан Белчев

Подписах решението с особено мнение предвид следните съображения: Разпоредбата на чл. 81, ал. 3 от Конституцията в частта й „гласуването е лично" не е нито неясна, нито двусмислена. В тази й част тя не създава предпоставки за неясноти относно смисъла и съдържанието й и които да предполагат противоречивото или нееднакво прилагане на нормата. „Личното гласуване" е акт на лично действие и изразява личната воля на всеки народен представител в съответствие с неговата съвест и убеждения. Дали тази воля е изразена лично, се установява от Народното събрание чрез стенографските протоколи. В тази част питането е очевидно безпредметно.

Гласуването обаче като начин на изразяване на личната воля е техническа процедура, която се урежда в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС). Затова второто питане „допустимо ли е един народен представител да гласува по един и същи въпрос освен със своята карта и с една или повече карти за гласуване на други народни представители" не следва да бъде предмет на тълкуване по смисъла на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. Питането в тази част касае една техническа процедура, която, както се посочи и по-горе, се урежда от ПОДНС.

Правилникът обаче няма конституционна сила и затова не може да бъде предмет на тълкуване. Но и самият ПОДНС забранява преотстъпването на собствената и гласуване с чужда карта — чл. 53, ал. 3.

Съдия: Живан Белчев

Пенка Томчева

Подписах решението с особено мнение по допустимостта на искането по следните съображения: При нормативното (наричано още „абстрактно") тълкуване по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията „материалът", върху който Конституционният съд разсъждава, за да реши какво точно съдържание е вложено, какво означава съответната неясна разпоредба (или част от нея), е винаги само отразената в Конституцията словесна формулировка. В случая според автора на искането неяснотата произхожда от употребения в чл. 81, ал. 3 от Конституцията израз „гласуването е лично". Какво означава този израз не се нуждае от тълкуване, защото не е неясен или двусмислен. Става дума за действие—„гласуване", извършено самостоятелно и непосредствено, т.е. „лично". Изразът „гласуването е лично" не може и затова не се тълкува по никакъв друг начин.

Практическият проблем е породен не от неяснота на конституционното правило, формулирано в чл. 81, ал. 3 „гласуването е лично", а от недопустимото нарушаване на друга изрична и ясна разпоредба, тази на чл. 53, ал. 3 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС), която гласи: „При компютризираната система гласуването става със специална карта. Никой не може да преотстъпва своята карта и да гласува с чужда карта." Ако правилникът (ПОДНС) не предвиждаше начин на гласуване чрез „компютризирана система" — чл. 53, ал. 2, т.1 и 5, а само останалите начини—„с вдигане на ръка", „ставане от място при поименно извикване по азбучен ред и съответно отговаряне с „да", „не", „въздържал се" и чрез „саморъчно подписване" — чл. 53, ал. 2, т. 2, 3, 4, не би възникнал проблемът, дал повод за тълкувателното питане. Казано по друг начин, неспазване на правилото за гласуване чрез компютризирана система по чл. 53, ал. 2, т.1 и ал. 3 ПОДНС не се дължи на неяснота, а представлява нарушаване на ясното и еднозначно конституционно изискване за „лично гласуване". Поради това искането за тълкуване на чл. 81, ал. 3 в частта относно израза „гласуването е лично" и свързаните с него други две тълкувателни питания следва да бъде отклонено. Няма неяснота на конституционната разпоредба и следователно няма предмет за тълкуване.

Съдия: Пенка Томчева