Решение № 4 от 21 април 2005 г. по конституционно дело № 11 от 2004 г.

РЕШЕНИЕ № 4 от 21 април 2005 г. по конституционно дело № 11 от 2004 г.

Конституционният съд в състав: Председател: Неделчо Беронов, и членове: Стефанка Стоянова, Маргарита Златарева, Васил Гоцев, Людмил Нейков, Румен Янков, Живан Белчев, Лазар Груев, Мария Павлова, Емилия Друмева, Владислав Славов, Евгени Танчев, при участието на секретар-протоколиста Галина Добрева разгледа в закрито заседание на 21 април 2005 г. конституционно дело № 11 от 2004 г., докладвано от съдията Стефанка Стоянова.

Делото е образувано на 22 декември 2004 г. по искане на Общото събрание на Наказателната колегия на Върховния касационен съд. Към него е присъединено за съвместно разглеждане и решаване к.д. № 4/2005 г., което е образувано на 18 февруари 2005 г. по искане на Пленума на Върховния касационен съд.

Двете искания имат еднакъв предмет. Те са основани на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията и с тях е оспорена конституционността на чл. 28, ал. 9, изр. 2 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) в редакцията след неговото изменение - ДВ, бр. 29 от 2004 г. Твърди се, че разпоредбата противоречи на чл. 129, ал. 2 от основния закон, защото създава възможност за продължаване на конституционно предвидения седемгодишен срок, за който се назначават председателят на Върховния касационен съд, председателят на Върховния административен съд и главният прокурор.

С определения съответно от 25 януари 2005 г. и 10 март 2005 г. Конституционният съд е допуснал исканията за разглеждане по същество и е конституирал като заинтересувани страни Народното събрание, президента, Министерския съвет, министъра на правосъдието, Върховния административен съд, главния прокурор, Висшия съдебен съвет, Съюза на съдиите в България и Асоциацията на прокурорите в България.

Писмени становища са представени от Министерския съвет, министъра на правосъдието, главния прокурор, Висшия съдебен съвет, Съюза на съдиите в България и Асоциацията на прокурорите в България.

В становището на Съюза на съдиите в България са изложени съображения за противоконституционност на оспорената разпоредба. Те са основани на разбирането, че ограничаването на длъжността с мандат и забраната за повторно избиране, предвидени в основния закон, обосновават невъзможността за упражняване на функциите от председателите на върховните съдилища и главния прокурор след изтичане на срока за назначаването им.

В останалите становища се поддържа, че исканията са неоснователни. В съображенията, с оглед на които е направен този извод, има известно различие.

Според становищата на Министерския съвет и министъра на правосъдието чл. 28, ал. 2 ЗСВ поначало осигурява възможност за провеждане на избора на кандидат и назначаването му до изтичане на срока, за който е назначен неговият предшественик. Доколкото обаче не е изключено изборът да завърши и назначаването да се осъществи след този срок, се е налагало правната уредба да обхване и въпроса за изпълняващия съответната длъжност до встъпването на новоназначения. Оспореният чл. 28, ал. 9, изр. 2 ЗСВ съдържа такава уредба, нейното приемане има опора в чл. 133 от

Конституцията и тя е аналогична на уредбата на конституционно или законово установения мандат на други органи.

Според становището на главния прокурор и Висшия съдебен съвет чл. 28, ал. 9, изр. 2 ЗСВ не може да е в противоречие с чл. 129, ал. 2 от Конституцията, защото двете разпоредби имат различен предмет на регулиране - едната (конституционната) определя реда и срока за назначаване на председателите на върховните съдилища и главния прокурор, а другата посочва от кого се изпълняват длъжностите след изтичане на срока и до встъпването на новоназначените. В тези становища, както и в становището на Асоциацията на прокурорите в България, се изтъква още, че в основния закон няма единен и надлежно прогласен принцип за прекратяване на правомощията с изтичане на конституционно установения срок за времетраенето им, а анализът на отделни разпоредби, като показва различен подход, обосновава един извод - когато правомощията се прекратяват с изтичане на съответния срок, това се урежда изрично. Тъкмо отсъствието на такава уредба за срока по чл. 129, ал. 2 от Конституцията и необходимостта от приемственост и стабилност, произтичаща от характера на правомощията на тримата магистрати, изключват прекратяването на правомощията им с изтичането на срока.

Със становището си главният прокурор е поискал спиране на делото до решаването на к.д. № 2/2005 г. за тълкуване на чл. 150, ал. 1 от Конституцията относно правомощието на Върховния касационен съд и Върховния административен съд да сезират Конституционния съд и за установяване на противоконституционност на чл. 84, ал. 1, т. 2 и чл. 95, т. 3 ЗСВ в частта им “както и когато се вземе решение за сезиране на Конституционния съд на основание чл. 150, ал. 1 от Конституцията”.

Становището на Асоциацията на прокурорите в България съдържа възражение и досежно допустимостта на искането на Общото събрание на Наказателната колегия на Върховния касационен съд, за което се изтъква, че е направено въз основа на противоречаща на Конституцията разпоредба - чл. 84, ал. 1, т. 2 ЗСВ.

Конституционният съд обсъди двете искания, прецени съображенията, съдържащи се в тях и в становищата на заинтересуваните страни, и за да се произнесе, взе предвид следното: I

Произнасянето по допустимостта на искането е възможно във всяка фаза на конституционния процес. В такъв смисъл е чл. 25, ал. 2 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд. С оглед на това трябва да се обсъди направеното в тази насока възражение от една от заинтересуваните страни относно искането, внесено от Общото събрание на Наказателната колегия на Върховния касационен съд. Обсъждайки го, Конституционният съд приема, че няма основание за пререшаване на въпроса за допустимостта на искането.

Върховният касационен съд и Върховният административен съд са между субектите по чл. 150, ал. 1 от Конституцията, които могат да сезират Конституционния съд. Упражняването на това правомощие на върховните съдилища е възложено на общото събрание на съответната колегия с чл. 84, ал. 1, т. 2 и чл. 93, т. 3 ЗСВ. Конституционният съд с решение № 3 от 5 април 2005 г. по к.д. № 2/2005 г. е приел, че тези разпоредби не са в противоречие с основния закон. Наред с това при тълкуването на чл. 150, ал. 1 от Конституцията със същото решение е приел, че правомощие за сезиране на

Конституционния съд въз основа на посочената разпоредба имат както пленумите на върховните съдилища, така и общото събрание на всяка от колегиите.

От Общото събрание на Наказателната колегия на Върховния касационен съд искането е внесено в Конституционния съд на основание чл. 84, ал. 1, т. 2 ЗСВ, чиято конституционосъобразност вече е проверена. Ето защо допустимостта на това искане не следва да се поставя под съмнение и няма пречка да се пристъпи към разглеждането му по същество.

Тъй като разглеждането по същество на настоящото дело се предшества от решаването на к.д. № 2/2005 г., обсъждането на молбата за спиране е безпредметно.

II

Съгласно чл. 28, ал. 9 ЗСВ мандатът на председателя на Върховния касационен съд, председателя на Върховния административен съд и главния прокурор започва от встъпването им в длъжност и те продължават да я изпълняват до встъпването на новоназначените. Съдържанието на разпоредбата сочи, че с нея се уточнява началото на срока на изпълнение на правомощията на тримата магистрати. Наред с това тя конкретизира кога приключва упражняването на правомощията, като времето на приключване се поставя в зависимост от успешното завършване на процедурата за избор и назначаване на съответните лица и встъпването им в длъжност. В частта, която определя края на правомощията на председателите на върховните съдилища и главния прокурор, разпоредбата противоречи на чл. 129, ал. 2 от Конституцията.

Срокът, за който президентът по предложение на Висшия съдебен съвет назначава председателите на върховните съдилища и главния прокурор, е седем години. Този срок е установен с чл. 129, ал. 2 от Конституцията. При приемането на конституционната разпоредба той е определен, като са съобразени въведената със същата разпоредба забрана за повторно избиране и срока на пълномощия на Народното събрание, което избира единадесет от членовете на Висшия съдебен съвет. В такъв смисъл са данните от стенографските протоколи на 170-то и 175-то заседание на Великото

Народно събрание.

За да гарантира стабилност на статуса на тези магистрати и тяхната несменяемост на заеманата длъжност, основният закон в ал. 3 на чл. 129 изчерпателно изброява основанията за прекратяване на правомощията им преди изтичане на посочения срок. Възможност за неговото продължаване не е предвидена. В Конституцията няма изрична уредба, позволяваща продължителността на срока да бъде увеличена, каквато уредба съществува примерно по отношение на срока на пълномощия на Народното събрание в чл. 64, ал. 2. Тя не може да се извлече и от изискването тримата магистрати не само да се назначават, но и да се освобождават от президента. Това изискване няма отношение към продължителността на срока. То е част от фактическия състав, формиращ реда за назначаването и освобождаването, като при въвеждането му, както е отбелязал Конституционният съд в Решение № 13 от 25 юли 1996 г. по к.д. № 11/1996 г., се е целяло “на президентския указ да се придаде преди всичко престижен характер”. Редът е приложим за освобождаването и на основанията по ал. 3, и поради изтичане на срока по ал. 2 на чл. 129 от Конституцията. Когато се прилага при изтичане на срока, по този ред се констатира приключването му и се осъществява освобождаването от заеманата длъжност, без да се променя неговата продължителност, защото увеличаването или намаляването й би довело до нарушение на Конституцията.

С оглед на изложеното за определянето срока по чл. 129, ал. 2 от Конституцията, без да се предвижда възможност за продължаването му и като се въвежда същевременно забрана за повторно избиране, следва да се приеме, че този срок е интервалът от време, през който тримата магистрати заемат и изпълняват съответната длъжност, той изтича с изтичането на седемте календарни години и тогава настъпва краят на мандата на назначените лица, а с приключването му се прекратяват техните правомощия и по-нататъшното им упражняване е недопустимо.

Оспорената разпоредба позволява председателите на върховните съдилища и главният прокурор да продължат да изпълняват длъжността си след изтичане на конституционно установения срок от седем години. Като позволява това, тя всъщност променя този срок и го увеличава с периода от изтичане на седемте години до встъпването в длъжност на новоназначените или с неопределено по продължителност време. При предвидените в чл. 28, ал. 2 ЗСВ условия за откриване на процедура и внасяне на предложения несъмнено е възможно изборът във Висшия съдебен съвет и назначаването от президента да завършат до изтичане на мандата. Възможно е и обратното - изборът и назначаването да не приключат до края на мандата. Причините за това могат да са различни - несвоевременно откриване на процедурата за предложения и избор във Висшия съдебен съвет, провеждане на гласуването, без да се стигне до избор на кандидат, отказ от страна на президента да назначи предложения от Висшия съдебен съвет кандидат, който отказ би наложил отново да се проведе избор при спазване на условията по чл. 28, ал. 1 - 7 ЗСВ. Но каквито и да са причините, в този именно случай чл. 28, ал. 9, изр. 2 ЗСВ допуска срокът на правомощия да се продължи и в противоречие с чл. 129, ал. 2 от Конституцията да превиши седем години.

Действително оспорената разпоредба създава възможност за председателите на върховните съдилища и главния прокурор да продължат да изпълняват длъжността до встъпване в длъжност на новоназначените, без изрично да определя тази възможност като продължаване на конституционно установения срок. От това обаче не може да се направи извод, какъвто се поддържа в част от становищата, че разпоредбата няма за предмет и не урежда продължителността на срока по чл. 129, ал. 2 от Конституцията, а като няма съвпадение в предмета на регулиране, няма и противоречие с основния закон. Както се отбеляза, според чл. 28, ал. 9 ЗСВ началото на мандата на тримата магистрати започва от встъпването в длъжност и нейното изпълнение им се възлага до встъпването в длъжност на новоназначените. Изпълнявайки длъжността, те несъмнено я заемат. Следователно чл. 28, ал. 9 ЗСВ определя не само от кога, но и до кога се заема длъжността от тях, или както началния, така и крайния момент на заемането й. По такъв начин определя времето, през което тримата магистрати фактически упражняват правомощията си, а оттук и продължителността на срока за назначаването им на съответната длъжност. Тази продължителност освен от чл. 28, ал. 9 ЗСВ се урежда и от чл. 129, ал. 2 от Конституцията. Затова съвпадение в предмета на регулиране от двете разпоредби има. Няма съответствие помежду им обаче досежно установеното от тях време за заемане на длъжността от магистратите, назначени от президента, което обосновава противоконституционността на чл. 28, ал. 9, изр. 2 ЗСВ.

Друг извод не налага изтъкнатата в част от становищата необходимост от осигуряване на непрекъснатост в изпълнение на длъжността на председателите на върховните съдилища и главния прокурор. Трябва да се отбележи преди всичко, че оспорената разпоредба всъщност не гарантира постигането на такава непрекъснатост, тъй като е неприложима при предсрочно освобождаване от длъжност на основанията по чл. 129, ал. 3 от Конституцията. Освен това принцип за непрекъснатост в изпълнение на длъжността на тримата магистрати не се съдържа в Конституцията. Въвеждането на тази непрекъснатост е въпрос на законодателна преценка. Когато се въвежда, правната й уредба трябва да отговаря на конституционното изискване по чл. 5, ал. 1, което е един от принципите на правовата държава, а именно тя да не противоречи на Конституцията. В случая противоречие има, защото, когато и доколкото осигурява непрекъснатост в изпълнение на длъжността, чл. 28, ал. 9, изр. 2 ЗСВ допуска, както вече се изтъкна, продължаването с неопределено време на срока по чл. 129, ал. 2 от Конституцията.

Без значение обаче е обстоятелството дали тази уредба е в съответствие с правната уредба в други закони за длъжности, за чието заемане е предвиден определен срок. При произнасянето си по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията съдът, упражнявайки контрол за конституционност, преценява единствено налице ли е нарушение на разпоредби от основния закон, като преценката се основава на съдържащи се в тях принципи, изисквания, а не на разпоредби от други нормативни актове. В такъв смисъл са Решение № 3 от 30 декември 1991 г. по к.д. № 17/1991 г., Решение № 3 от 10 май 1995 г. по к.д. № 6/1995 г., Решение № 7 от 26 март 1998 г. по к.д. № 5/1998 г. Затова в случая се съобразява с установената от Конституцията продължителност на срока за назначаване на тримата магистрати и отсъствието на конституционно предвидена възможност за продължаването му. Същевременно не взема предвид уредбата, която осигурява непрекъснатост в изпълнение на длъжността и се съдържа в други закони. Невъзможността да бъде взета предвид такава уредба следва и от обстоятелствата, че тя не е била предмет на контрол за конституционност и наред с това се отнася за други органи, които имат други функции и чийто срок на правомощия е установен с други конституционни или законови разпоредби, като самото му установяване със съответния нормативен акт се съпровожда от предвидени в същия акт ред и начин за неговото продължаване.

Като приема по тези съображения оспорената разпоредба за противоконституционна, Конституционният съд намира, че искането следва да се уважи. Затова и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията РЕШИ: Обявява за противоконституционен чл. 28, ал. 9, изр. 2 от Закона за съдебната власт в редакцията след неговото изменение - ДВ, бр. 29 от 2004 г.

Съдиите Лазар Груев, Мария Павлова, Емилия Друмева и Евгени Танчев са подписали решението с особено мнение.

Председател: Неделчо Беронов

ОСОБЕНИ МНЕНИЯ на конституционни съдии по конституционно дело № 11 от 2004 г.

Лазар Груев

Не приемам крайния извод в решението и логиката, чрез която се стига до него, по следните по-важни съображения, изложени накратко: Ноторно е, че за да се установи противоконституционност на определен законов текст, са необходими кумулативно поне две предпоставки, а именно: нормите на закона и Конституцията да имат един и същ предмет на регулиране и противоречието между тях да е “до степен на отрицание” (Решение № 7 по к.д. № 6 от 2004 г.). Предмет на сравнение по настоящото конституционно дело са разпоредбите на чл. 28, ал. 9, изр. второ ЗСВ и чл. 129, ал. 2 от Конституцията, а то сочи, че те имат различен предмет.

Конституционната разпоредба визира органа, който назначава и освобождава от длъжност председателите на ВКС и ВАС и главния прокурор (разбира се и логически свързаните с това въпроси относно реда за назначаване, срока и забраната за повторно избиране). Систематичното подреждане на правните норми в един закон, а още повече в Конституцията, е от съществено значение за тълкуването им (Решение № 18 по к.д. № 19 от 1993 г.). Ето защо разпоредбата не може да се разглежда и тълкува изолирано, а във връзка с първата алинея на същия текст, която повелява, че останалите магистрати се назначават, респ. освобождават, от длъжност от Висшия съдебен съвет.

Ще е налице противоречие до степен на отрицание с чл. 129, ал. 2 от Конституцията, ако законов текст предвижда друг освен президента (или той, но при различни освен посочените параметри за срок, повторност и т. н.) назначи, респ. освободи, от длъжност висшите магистрати.

В конкретния случай обаче законовата разпоредба не се занимава с въпроса кой, за какъв срок и по какъв ред назначава и освобождава от длъжност председателите на ВКС и ВАС и главния прокурор, а повелява кой да изпълнява длъжността в периода след изтичане на мандата им до встъпване в длъжност на новоизбрания, ако, разбира се, възникне такава хипотеза на практика. Впрочем законодателят е уредил подробно процедурата по избор, като е предвидил, че тя започва не по-рано от два и не по-късно от един месец преди изтичането на установения в Конституцията седемгодишен срок.

Законовите разпоредби предпоставят наличието на добра воля, държавническа мъдрост, добросъвестност и отговорност при изпълнение на възложените правомощия от съответните органи и длъжностни лица и в този смисъл законодателят е приел, че този срок е достатъчен за осъществяване на валиден избор на съответния висш магистрат. Да се предпоставя обратното е нелогично, а още по-малко е допустимо на такова предположение да се гради преценката за конституционосъобразност на един законов текст.

Независимо от причините, възможността към момента на изтичане на определения срок все още да не е избран или пък, макар и избран, да не е встъпил в длъжност нов титуляр, е реална и добре позната на всички от цялостната обществена практика. Примерите от последните години са всеизвестни и широко обсъждани в публичното пространство. Но ако се абстрахираме от тях и се вгледаме единствено в законодателния подход при регулирането на подобна ситуация, ще се убедим, че винаги (при това независимо за коя сфера на обществените отношения е реч) той е един и същ - до встъпването в длъжност на новоизбрания досегашният титуляр изпълнява длъжността. Ето само част от примерите: съгласно чл. 13, ал. 4 от Закона за Сметната палата председателят и членовете на Сметната палата продължават да изпълняват своите правомощия до встъпване в длъжност на техните приемници; съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за Комисията за финансов надзор членовете на комисията изпълняват функциите си и след изтичане на техния мандат до встъпване в длъжност на новите членове; съгласно чл. 12, ал. 4 от Закона за Българската народна банка членът на управителния съвет с изтекъл мандат продължава изпълнението на правомощията си до произвеждането на нов избор, съответно до назначаването на нов член; съгласно чл. 125а, ал. 8 от Закона за съдебната власт до встъпването в длъжност на нов административен ръководител досегашният продължава да изпълнява длъжността; съгласно чл. 38, ал. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация кметът продължава да изпълнява своите функции до полагането на клетва от новоизбрания; съгласно чл. 24, ал. 4 от Закона за висшето образование правомощията на ректора се прекратяват с мандата на общото събрание, което го е избрало, но той продължава да изпълнява функциите си до избора на нов ректор; и накрая - съгласно чл. 5, ал. 2 от Закона за Конституционния съд членовете му продължават да изпълняват своите функции до встъпването в длъжност на техните приемници.

Впрочем, на мен не ми е известен друг подход при законовото уреждане на подобна материя. Става дума следователно до трайна, устойчива (до степен на подразбираща се) обществена и законодателна практика. При това положение не мога да приема, че десетилетия наред, в десетки аналогични случаи, законодателят е действал винаги не в съответствие с духа на основния закон и е приемал норми, които могат да се окажат противоконституционни. Това е не само нелогично, но и невъзможно. Нелогично и невъзможно ми е също така да приема, че случаят с председателите на ВКС и

ВАС и главния прокурор е толкова особен и различен от останалите, че само за него трайно общоприетото да не важи. Вероятно проблемът е другаде, а искането да се установи противоконституционност е само опит за неговото завоалиране. Анализът на визираните разпоредби обаче показва, че такава по настоящото дело не може да бъде установена.

И в заключение, но без коментар, ще посоча, че на 29 септември 2003 г. КС обяви за изтекъл мандата на съдии от своя състав и определи: “съдиите, чийто мандат се прекратява, се освобождават от датата на встъпване в длъжност на техните приемници (чл. 148, ал. 3 от Конституцията на Република България и чл. 5, ал. 2 от Закона за Конституционния съд).” Определение № 9 е обнародвано в ДВ, бр. 86 от 30 септември 2003 г.

Конституционен съдия: Л. Груев

Мария Павлова

Подписах решението с особено мнение, защото считам, че то противоречи както на разпоредби от Конституцията, така и на нейния разум.

Искането по к.д. № 11/2004 г. е неоснователно. Член 129, ал. 2 от Конституцията изрично постановява, че председателят на ВКС, председателят на ВАС и главният прокурор се назначават и освобождават от президента на републиката по предложение на Висшия съдебен съвет. От този текст следва, че изтичането на срока на мандата автоматично не прекратява правомощията на тези висши магистрати. Практиката на президентската институция потвърждава необходимостта от издаване на указ за освобождаване и след изтичане на пълен мандат на висшите съдебни магистрати.

В Конституцията е уредена възможност за изпълнение на функции от държавни органи и след като са осъществени основания за прекратяване на правомощията им. В този смисъл е чл. 111, ал. 1 и 3 от Конституцията. Дори Министерският съвет, на който е гласувано недоверие от Народното събрание, продължава да изпълнява функциите си. Същата идея имплицитно е заложена в чл. 148, ал. 1 и 3 от Конституцията. Оставката на съдията прекратява правомощията му, но едва в едномесечен срок след оставката се избира друг съдия от съответната квота. От чл. 148, ал. 3 от Конституцията се подразбира, че подалият оставка продължава да изпълнява функциите си до встъпването на новия съдия. При изтичане на мандата на една трета от състава на Конституционния съд тези съдии продължават да работят до встъпването в длъжност на новоизбраните или новоназначени. Това е установено изрично с чл. 5, ал. 2 от Закона за Конституционния съд и никой досега не се е усъмнил в неговата конституционосъобразност. Въз основа на Конституцията в множество други закони, приети от различни парламентарни мнозинства, се предвиждат аналогични разпоредби, като например чл. 13, ал. 4 от Закона за Сметната палата, чл. 6, ал. 1 от Закона за Комисията за финансов надзор и др.

В Конституцията чрез чл. 64, ал. 2, чл. 111, ал. 3, чл. 148, ал. 3, § 2 и § 7 от преходните и заключителните й разпоредби е закрепен принципът за непрекъснатост при упражняване на функциите на държавните органи, което е абсолютно необходимо за нормалната работа не само на администрацията, но и на съдебната система. Само в съответствие с този принцип може разумно да се тълкуват разпоредбите за императивния характер на мандатите на държавните органи.

В Конституцията не може всичко да се уреди изрично и затова тя подлежи на тълкуване. И за президента не е изрично предвидено, че след изтичане на мандата му той може да продължи да изпълнява функциите си, но при необходимост смятам, че никой не би се усъмнил в такава възможност.

Единствено висшите съдебни магистрати по чл. 129, ал. 2 от Конституцията са представители на оглавяваните от тях институции. Много по-добре е те да продължат да изпълняват своите функции и след изтичане на мандатите им до избиране на нови лица на тези длъжности, защото на тях е оказано доверие от две институции - Висшия съдебен съвет и президента, отколкото да им се търсят заместници.

Решението не е в съответствие и с досегашната практика на Конституционния съд, например Решение № 13 от 1996 г. по к.д. № 11/1996 г., Решение № 1/1999 г. по к.д. № 34/1998 г. и Решение № 1/2004 г. по к.д. № 1/2004 г.

В заключение, разпоредбата на чл. 28, ал. 9, изр. 2 от Закона за съдебната власт не е противоконституционна.

Конституционен съдия: Мария Павлова

Емилия Друмева

Не споделям произнесеното решение по следните съображения: 1. Основното твърдение, че оспорената законова разпоредба представлявала удължаване на предвидения от Конституцията 7-годишен мандат и с това е противоконституционна, считам за несъстоятелно и поради това - неприемливо.

Несъстоятелно е, защото уредбата на чл. 28, ал. 9, изр. 2 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) въобще не засяга конституционно установения 7-годишен мандат на главния прокурор и на председателите на ВКС и на ВАС, нито засяга конституционно установения ред за заемането/освобождаването на тези постове, а регулира хипотезата, когато 7-те години срок на въпросната длъжност са изтекли, но процедурата по заемането й от нов титуляр не е приключила. Следователно не става въпрос за удължаване на 7-годишния мандат по Конституция, а за това кой да изпълнява длъжността, кой да бъде “и.д.” до заемането й от нов титуляр по установения в Конституцията ред.

Така че оспорената разпоредба не въвежда по-дълъг мандат; той по Конституция е 7 години. След неговото изтичане функциите се упражняват от “и.д.” до назначаването на нов титуляр. А изтеклият срок “кани” процедурата да бъде довършена колкото може по-скоро.

2. Кой да е този “и.д.” до встъпването в длъжност на новия титуляр? Конституцията не съдържа уредба на тази хипотеза нито досежно изтекъл мандат на главния прокурор или на председателите на върховните съдилища, нито при изтекъл мандат на съдия от Конституционния съд, който мандат (9 години) също е уреден в Конституцията. И в двата случая - по чл. 129, ал. 2 и по чл. 147, ал. 2, Конституцията оставя на закона да уреди възможните хипотези; оспорената разпоредба на ЗСВ регулира една от тези хипотези.

Законодателят при липса на конституционно предвидени вицетитуляри е предпочел “изпълняващият длъжността” да бъде досегашният титуляр до встъпването в длъжност на новия титуляр. Това решение не въвежда по-дълъг мандат, с което не противоречи на Конституцията, а развива заложеното в нея разбиране. Това разбиране е изведено по тълкувателен път от Конституционния съд след проучване стенограмите на VII Велико народно събрание; съдът е направил извода (Решение № 13 от 1996 г.), че в конструкцията на чл. 129, ал. 2 назначаването на главния прокурор и на председателите на върховните съдилища от държавния глава има преди всичко престижен характер - затова, ако първия път президентът откаже по съображения за целесъобразност, при повторно предложение от страна на Висшия съдебен съвет (ВСС) той е длъжен да издаде указ за назначаването на избрания от ВСС кандидат.

Следователно в тази конституционна конструкция елементът на “избирането” от ВСС има своята тежест. И точно на нея се основава оспорената в това дело разпоредба, защото второто изречение на чл. 28, ал. 9 ЗСВ възпроизвежда широко практикуваната в законодателството уредба на хипотезата, в която мандатът на заета чрез избор длъжност е изтекъл, но новият титуляр още не е избран: тогава досегашният титуляр изпълнява функциите до надлежното заемане на длъжността от новия. В този смисъл е ясната и неоспорвана уредба на Закона за Конституционния съд, който закон е приет в 1991 г. от същото Велико Народно събрание (работещо като “Народно събрание”), което е приело Конституцията, за която става дума. Същата уредба се съдържа и в Закона за Сметната палата, в Закона за Българската народна банка, в Закона за Комисията за финансов надзор и други закони.

Тази широко застъпена в законодателството уредба е присъща на правовата държава и има резервна функция: задейства се субсидиарно в случай, че предвидената по общия ред процедура не е приключила към изтичането на мандата. Предназначението й е да осигурява непрекъсваемост в осъществяването на предвидените в Конституцията жизненоважни за държавата функции.

3. Поради това необосновано и неприемливо за съвременен Конституционен съд е да игнорира тази дългогодишна законодателна традиция, основана на Конституцията и прилагана при нейното действие, с формалното оправдание, че нищо извън оспорената разпоредба, макар и свързано с нея, няма значение за делото.

С още по-силно основание неприемливо е Конституционният съд, при наличието на становища от страните по делото, да игнорира и разпоредбата на чл. 125а, ал. 8 от същия ЗСВ. Тази разпоредба е пряка последица от Първата поправка на Конституцията (ДВ, бр. 85 от 2003 г.) и регулира по абсолютно същия начин идентична хипотеза, само че в чл. 125а става дума за мандатите на “административните ръководители” на съдебната власт . А следва да се има предвид, че на първо място сред административните ръководители са посочени главният прокурор, председателят на ВКС и председателят на ВАС (чл. 125а, ал. 1 ЗСВ).

В заключение: Чл. 28, ал. 9, изр. 2 ЗСВ не нарушава Конституцията, а я развива, като регулира една от възможните неуредени от Конституцията хипотези, свързани с приключването на 7-годишния мандат по чл. 129, ал. 2.

Конституционен съдия: Емилия Друмева

Евгени Танчев

В условията на правовата държава Конституционният съд е гаранция за върховенството на Конституцията и господството на правото. Негова мисия е да култивира предсказуемостта на правната система, да допринася за формиране на оправдани правни очаквания на гражданите и да стимулира правно конформното поведение на всички субекти на правото.

Принципната ми позиция по решението в настоящото дело е продиктувана от обстоятелството, че предварително не е изяснено в какво точно се изразява контролът за конституционност. Дали Конституционният съд проверява в духа на правния позитивизъм съответствието на текста на закона с Конституцията, или на “живия” закон с духа на Конституцията, конституционализма и конституционната практика, установена след приемане на Основния закон на Република България от 1991 г.?

Личното ми убеждение е, че Конституционният съд упражнява контрол за конституционност, като проверява съответствието между действащите закони, включително и потенциалния конфликт, до който те могат да доведат с Конституцията в действие. Докато по този принципен въпрос не бъде предварително постигнато общо решение на Конституционния съд, принуден съм да основа преценката си за конституционност до текстуалната проверка на съответствието на закона с Конституцията при нормения контрол.

Разбирането ми в случая е продиктувано от убеждението, че следва да се минимизира отрицателният ефект на решението на Конституционния съд върху презумпцията за конституционност на законите в правовата държава.

Конституционен съдия: Евгени Танчев

СТАНОВИЩЕ на съдията Неделчо Беронов по конституционно дело № 11 от 2004 г.

Считам, че към мотивите на решението от 21.04.2005 г. по к.д. № 11/2004 г. би трябвало да се прибавят и следните съображения: Конституцията (К) определя срокове, за които се избират/назначават висши държавни ръководители.

Един от тези случаи е за тримата висши магистрати - председателите на Върховния касационен, Върховния административен съд и главния прокурор. Разпоредбата на чл. 129, (2) К гласи, че те се назначават “... за срок от седем години без право на повторно избиране”.

Централният въпрос по делото е за правния характер на този текст от Конституцията, възможно ли е със закон да се създаде уредба, която да допуща някои от тримата магистрати да продължи да изпълнява функциите си и след изтичане на 7-годишния срок.

Разпоредбите на Конституцията са императивни. Ако са диспозитивни, инструктивни - това би означавало, че със закон може да се предвиди нещо различно от К. Тогава ще е налице хипотезата на чл. 5 (1) К, предписваща: “Конституцията е върховен закон и други закони не могат да й противоречат.” Такива закони ще бъдат противоконституционни и след като това бъде установено от Конституционния съд (КС), те не се прилагат, т. е. загубват правната си сила (чл. 149, ал. 1, т. 2 и чл. 151, ал. 2, изречение трето К).

Основният закон прокламира върховенството на К с разпоредбата на чл. 5 (1), която е в глава “Основни начала”. Следователно касае се до основна, принципна разпоредба, с която трябва да се съобразяваме при тълкуване и прилагане на всички други конституционни разпоредби. Затова е създаден КС, който има нормативно категорично възложената му задача “... да осигурява върховенството на Конституцията (чл. 1, ал. 1 от Закона за Конституционен съд).

Становището, че разпоредбата на К (и в частност, с която са определени срокове на пълномощия на висши държавни структури и ръководители) е императивна, намира подкрепа и в редакцията на различни текстове на К. Например, според чл. 64 (1) Народното събрание се избира за срок от 4 години. Изтичането на срока води до прекратяване на пълномощията на парламента. Този срок, с изключение на случаите по чл. 64, ал. 2 К, не може да продължава повече от четири години (Решение № 5 от 22 март 2001 г. по к.д. № 5/2001 г.). Следователно срокът, за който се избира Народното събрание, е императивно определен и може да бъде продължен само когато това е предвидено изрично в основния закон, т. е. който определя срока, едновременно с това допуща продължаването му.

Друга разпоредба на К, от която следва, че сроковете в основния закон са установени с императивни норми, е чл. 93, ал. 1 и 5. Според нея президентът се избира за срок от 5 години и изборът на нов президент се провежда преди изтичане на срока на пълномощията на действащия президент.

Най-ясна и лаконична е разпоредбата на чл. 148 (1), т. 1 К, че “... мандатът на съдия в КС (определен също от К с чл. 147, ал. 2) се прекратява при изтичане на определения срок”.

Нормата на чл. 129, (2) К е императивна и със закон определеният в нея срок не може да бъде продължаван. Оспорената разпоредба на чл. 28, ал. 9, второ изречение от Закона за съдебната власт (ЗСВ) фактически създава възможност за продължаване на конституционно установения срок, защото според закона мандатът на висшите магистрати не приключва с изтичане на 7 години, а до встъпване в длъжност на новоизбраните висши магистрати, без да е определено кога трябва да стане това - в рамките на 7-годишния срок или след това, и то колко време.

След изтичане на срока по чл. 129 (2) К тримата висши магистрати не притежават пълномощията, които основният законодател им възлага, защото го прави именно за 7 години. Техните пълномощия не произтичат от това, че продължават да заемат тези длъжности, а от волята на учредителната власт, която е ясно изразена в чл. 129 (2) К - че се назначават за срок от 7 години. Конституцията определя мандата им в рамките на този срок и забранява повторното им избиране, т. е. мандатът им е еднократен и срочен. Те не могат да бъдат с тези пълномощия повече от 7 години, защото практически това води до втори, последващ мандат за времето след изтичане на конституционния срок - 7 години.

Императивно определеният срок по чл. 129 (2) К трябва и може да бъде спазен, като се постъпва съгласно чл. 28 (2) ЗСВ - процедурата за избиране от Висшия съдебен съвет на тримата висши магистрати се открие преди изтичане на мандата на заварените техни колеги.

Конституционен съдия: Неделчо Беронов