Конституционен съдброй: 23, от дата 19.3.2019 г.Официален раздел / КОНСТИТУЦИОНЕН СЪДстр.3

Решение № 3 от 7 март 2019 г. по конституционно дело № 16 от 2018 г.

РЕШЕНИЕ № 3от 7 март 2019 г.по конституционно дело № 16 от 2018 г.

Конституционният съд в състав: председател: Борис Велчев, членове: Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Павлина Панова, Атанас Семов, Красимир Влахов, при участието на секретар-протоколиста Гергана Иванова разгледа в закрито заседание на 7 март 2019 г. конституционно дело № 16/2018 г., докладвано от съдията Красимир Влахов.

Производството е по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията във фазата за решаване на делото по същество.

Делото е образувано на 17.12.2018 г. по искане на президента на Република България за установяване на противоконституционност на чл. 96 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2019 г. (обн., ДВ, бр. 103 от 13.12.2018 г., в сила от 1.01.2019 г.) (ЗДБРБ за 2019 г.) поради противоречие с чл. 51, ал. 1 и чл. 4, ал. 1 от Конституцията, на § 14, т. 1 (с която се създава нова т. 8 на чл. 7, ал. 2 от Закона за държавния служител (обн., ДВ, бр. 67 от 27.07.1999 г.; последно изм. и доп., бр. 103 от 13.12.2018 г.) (ЗДСл), т. 2 (с която се изменя чл. 84а, ал. 1, т. 1 ЗДСл) и т. 3, буква „а“ (с която се изменя чл. 103, ал. 1, т. 4 ЗДСл) и на § 15 от преходните и заключителните разпоредби на ЗДБРБ за 2019 г. (ПЗР ЗДБРБ 2019) поради противоречие с чл. 116, ал. 1, чл. 6, ал. 2 и чл. 4, ал. 1 от Конституцията.

На 9.01.2019 г. омбудсманът е предявил искане за установяване на противоконституционност на разпоредбата на § 14 ПЗР ЗДБРБ 2019 в частта, с която се създава нова т. 8 на чл. 7, ал. 2 ЗДСл, както и на разпоредбата на § 15 ПЗР ЗДБРБ 2019, поради накърняване на прокламираните в преамбюла на Конституцията принципи на равенство на гражданите, на правовата и социалната държава и конкретно поради противоречие с чл. 4, чл. 6, чл. 48, ал. 1 и 5, чл. 51, ал. 1, предл. 1 и чл. 116 от Конституцията, като по това искане е образувано к.д. № 2/2019 г.

Като отчита, че атакуваните от президента и от омбудсмана ПЗР ЗДБРБ 2019, с които се правят изменения и допълнения в Закона за държавния служител, са влезли в сила, съдът приема, че предмет на производството пред него в тази му част са разпоредбите на чл. 7, ал. 2, т. 8, чл. 84а, ал. 1, т. 1 и чл. 103, ал. 1, т. 4 от Закона за държавния служител в редакция след промените, осъществени с § 14, т. 1, 2 и т. 3, буква „а“ ПЗР ЗДБРБ 2019, и разпоредбата на § 15 ПЗР ЗДБРБ 2019, запазващ този си характер към ЗДБРБ за 2019 г. (относим към Закона за държавния служител).

На 15.01.2019 г. Конституционният съд е допуснал за разглеждане по същество исканията на президента и на омбудсмана за установяване на противоконституционност на посочените законови разпоредби, като с определението по конституционно дело № 2/2019 г. делото е присъединено към конституционно дело № 16/2018 г. за съвместно разглеждане и решаване, тъй като неговият предмет попада изцяло в предметния обхват на образуваното по искане на президента дело.

С определението за допускане за разглеждане по същество на исканията Конституционният съд е конституирал като заинтересувани институции в производството по присъединените дела: Народното събрание, Министерския съвет, министъра на отбраната, министъра на външните работи, министъра на финансите, министъра на вътрешните работи, министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на труда и социалната политика, министъра на правосъдието, министъра на образованието и науката, министъра на здравеопазването, министъра на културата, министъра на околната среда и водите, министъра на земеделието, храните и горите, министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, министъра на икономиката, министъра на енергетиката, министъра на туризма, министъра на младежта и спорта, Върховния административен съд, Националния осигурителен институт, Комисията за финансов надзор, Комисията за защита от дискриминация, омбудсмана и Висшия адвокатски съвет.

Отправена е покана да представят писмени становища по делото до: Българската асоциация на пенсионерите, Конфедерацията на обществени организации за социална защита на пенсионерите в България, Съюза на пенсионерите в България, Конфедерацията на независимите синдикати в България, Конфедерацията на труда „Подкрепа“, Националния синдикат на административните служители, Федерацията на независимите синдикати от държавното управление и организации, Професионалното обединение на държавните служители, Националния синдикат на държавните служители в митническата администрация, Националния синдикат на държавните служители от финансови учреждения и контролните органи, Синдиката на служителите в МВР, Националния синдикат на гражданската администрация в МВР, Националния полицейски синдикат, Националния синдикат на пожарникарите и спасителите „Огнеборец“, Синдикалната федерация на служителите в МВР, Синдикалния алианс „Сигурност“ в МВР, Федерацията на независимите синдикати от отбраната „Българска армия“, Националния синдикат „Отбрана“ към КТ „Подкрепа“, Синдиката на служителите в затворите в България, Синдиката „Охрана“, Съюза на юристите в България и Фондация „Български адвокати за правата на човека“.

Да представят писмени правни мнения са поканени: проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д-р Димитър Костов, проф. д-р Емил Мингов, проф. д-р Йордан Христосков, проф. д-р Красимира Средкова, проф. д-р Мария Славова, проф. д-р Нина Гевренова, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Пламен Киров, проф. д-р Снежана Начева, проф. д-р Христина Балабанова, проф. д-р Ганета Минкова и доц. д-р Зорница Йорданова.

От заинтересуваните институции и поканените организации по делото са представили писмени становища: Министерският съвет, министърът на образованието и науката, министърът на финансите, министърът на труда и социалната политика, министърът на здравеопазването, министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията, министърът на регионалното развитие и благоустройството, министърът на културата, Комисията за финансов надзор, Комисията за защита от дискриминация, Конфедерацията на независимите синдикати в България, Професионалното обединение на държавните служители, Националният синдикат „Отбрана“ към КТ „Подкрепа“, Националният синдикат „Полиция“ – МВР, Националният полицейски синдикат в България, Синдикалната федерация на служителите в МВР, Професионалното обединение на държавните служители, Синдикатът „Охрана“, Синдикатът на служителите в МВР, Националният синдикат на административните служители „Подкрепа“, Националният синдикат на пожарникарите и спасителите „Огнеборец“, Конфедерацията на обществени организации за социална защита на пенсионерите в България.

От поканените специалисти от науката и практиката писмено правно мнение са представили: проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д-р Ганета Минкова, проф. д-р Емил Мингов, проф. д-р Йордан Христосков, проф. д-р Пламен Киров, проф. д-р Христина Балабанова и доц. д-р Зорница Йорданова.

Постъпилите по делото становища и правни мнения по искането за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 96 ЗДБРБ за 2019 г. могат да бъдат обособени в две групи.

В първата група, която включва становищата и правните мнения на Синдиката „Охрана“, Конфедерацията на обществени организации за социална защита на пенсионерите в България, проф. д-р Йордан Христосков, проф. д-р Христина Балабанова, проф. д-р Ганета Минкова и доц. д-р Зорница Йорданова, се споделят и допълват доводите в искането на президента за установяване противоконституционност на разпоредбата на чл. 96 от ЗДБРБ за 2019 г., което намират за основателно.

Втората група становища, към която се отнасят тези на Министерския съвет, министъра на финансите, министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на образованието и науката, министъра на здравеопазването, министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията и министъра на културата, както и правното мнение на проф. д-р Пламен Киров, намират искането в тази му част за неоснователно.

По искането за установяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 7, ал. 2, т. 8, чл. 84а, ал. 1, т. 1 и чл. 103, ал. 1, т. 4 ЗДСл в редакция след промените, осъществени с § 14, т. 1, 2 и т. 3, буква „а“ ПЗР ЗДБРБ 2019, и разпоредбата на § 15 ПЗР ЗДБРБ 2019 по делото са получени множество становища на заинтересувани институции и организации и правни мнения на изтъкнати специалисти от науката и практиката, които могат да бъдат отнесени в две групи.

В първата попадат становищата и правните мнения, според които исканията за установяване противоконституционност на оспорените разпоредби са основателни и следва да бъдат уважени. Такава позиция се поддържа в становищата на Комисията за защита от дискриминация, Конфедерацията на независимите синдикати в България, Националния синдикат на административните служители, Професионалното обединение на държавните служители, Синдиката на служителите в МВР, Националния полицейски синдикат, Синдикалната федерация на служителите в МВР, Националния синдикат „Полиция“ – МВР, Синдиката „Охрана“, Националния синдикат на пожарникарите и спасителите „Огнеборец“ и Конфедерацията на обществени организации за социална защита на пенсионерите в България, както и в правните мнения на проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д-р Ганета Минкова, проф. д-р Емил Мингов, проф. д-р Йордан Христосков, проф. д-р Пламен Киров, проф. д-р Христина Балабанова и доц. д-р Зорница Йорданова.

Обратното разбиране, според което исканията за установяване противоконституционност на оспорените разпоредби следва да бъдат отхвърлени, се съдържа в становищата на Министерския съвет, министъра на финансите, министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на труда и социалната политика, министъра на образованието и науката, министъра на здравеопазването, министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, министъра на културата и Националния синдикат „Отбрана“.

Комисията за финансов надзор е посочила, че предметът на делото няма връзка с нейната компетентност, поради което не изразява становище по съществото на исканията.

Конституционният съд, след като обсъди доводите и съображенията, изложени в исканията, в становищата на конституираните институции и поканените организации, в представените правни мнения, и взе предвид релевантната правна уредба и мотивите на законодателя при приемане на оспорените разпоредби, за да се произнесе, съобрази следното: По искането за установяване на противоконституционност на чл. 96 ЗДБРБ за 2019 г.: Оспорената от президента норма на чл. 96 ЗДБРБ за 2019 г. има следното съдържание: „Разпоредбата на чл. 11, ал. 1, т. 3 от Закона за Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система не се прилага за приходите от първоначално концесионно възнаграждение по договора за възлагане на концесия за строителство на обект „Гражданско летище за обществено ползване София“ – публична държавна собственост.“

Разпоредбата на чл. 11 („Източници за набиране на средства“ от глава трета („Приходоизточници на фонда“) на Закона за Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система (ЗДФГУДПС) (обн., ДВ, бр. 98 от 14.11.2008 г.; последно доп., бр. 103 от 28.12.2017 г.) предвижда, че в полза на Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система (фонда) се отчисляват от централния бюджет: паричните постъпления от приватизация, отчетени по държавния бюджет; двадесет и пет на сто от отчетения за съответната бюджетна година излишък на държавния бюджет; приходите от концесии, отчетени по държавния бюджет; приходи от други източници, определени със закон или с акт на Министерския съвет.

В искането на президента се поддържа, че разпоредбата на чл. 96 ЗДБРБ за 2019 г. противоречи на чл. 51, ал. 1 от Конституцията, тъй като поставя под съмнение дългосрочното изпълнение на предназначението на фонда да подкрепя бюджета на държавното обществено осигуряване, като по този начин законодателят се отклонява недопустимо от принципите на социалната държава и застрашава упражняването на конституционно гарантираното право на гражданите на социално осигуряване.

Конституционният съд счита, че твърдяното от вносителя на искането несъответствие на оспорената законова разпоредба с конституционната норма, признаваща на гражданите право на обществено осигуряване (чл. 51, ал. 1 от Конституцията), не е налице.

Държавният фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система служи като своебразен резервен фонд на социалноосигурителната система на държавата, в който се акумулират допълнителни средства освен тези, които се набират от основните приходоизточници на осигурителните фондове по чл. 18 от Кодекса за социално осигуряване. Неговото учредяване е свързано с природата на социалните права, тъй като създаването на гаранции за конституционно закрепените права на гражданите в социалната сфера изисква от държавата активна политика по формиране и поддържане на социални фондове с различно предназначение, които да обезпечат упражняването на прокламираните от Основния закон социални права. Видно от мотивите на вносителя на проекта на Закона за Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система, фондът е замислен като финансов резерв в случаите на съществен недостиг на средства за Фонд „Пенсии“ чрез прехвърляне на финансов ресурс по преценка на законодателя чрез трансфери, чийто конкретен размер се определя със закона за държавния бюджет за съответната година. Тази мярка, насочена да осигури целеви паричен резерв за гарантиране стабилността на пенсионната система, е продиктувана от съображения за целесъобразност предвид наличието на социални процеси и фактори, които в дългосрочен план са в състояние да повлияят неблагоприятно на финансовата обезпеченост на държавното обществено осигуряване, като застаряване на населението, ниска раждаемост, емигриране на млади и трудоспособни кадри и пр. Значението на тези фактори и произтичащата от тях необходимост държавата да предприеме адекватни мерки за стабилизиране на осигурителната система е отчетено и в Решение № 10 от 2012 г. на Конституционния съд. В този смисъл фондът следва да се разглежда като елемент от цялостната държавна политика за поддържане и развитие на пенсионната система и за постигане целите на социалната държава, но в никакъв случай само по себе си неговото съществуване и финансово обезпечаване не е единствено решаващо за гарантиране правото на гражданите на обществено осигуряване.

Многократно Конституционният съд е имал възможност да се произнесе в практиката си, че разпоредбата на чл. 51, ал. 1 от Конституцията прогласява като основно право на гражданите правото на обществено осигуряване и социално подпомагане, без да указва реда, начина, принципите и системата на неговото упражняване и практическо прилагане. Преценката за това е предоставена на законодателя (Решение № 21 от 1998 г., Решение № 5 от 2000 г. на Конституционния съд). В Решение № 13 от 2003 г. на Конституционния съд е прието, че поради многообразието от житейски форми и ситуации и динамиката на икономическите възможности на гражданите и обществото такава уредба е възможна единствено на законово и подзаконово ниво, при което законодателят е свободен, след като прецени потребностите на нуждаещите се и възможностите на обществото, да променя тази уредба, вкл. чрез отмяна на съществуващи законови текстове в границите на общата цел за създаване на социална държава. Според съда за реализиране на установения от Конституцията социален модел на обществено осигуряване преценката е от компетентността на Народното събрание и е по целесъобразност. В същия смисъл е и Решение № 10 от 2012 г. на Конституционния съд, в което се подчертава, че начинът, по който се осъществява прокламираното в чл. 51, ал. 1 от Конституцията социално право, е предмет на уредба в законодателството, при което Народното събрание преценява по целесъобразност каква система на обществено осигуряване да възприеме, стига това разрешение да не противоречи на принципите на Основния закон, включително принципа на социалната държава. Конкретно във връзка с финансовата обезпеченост на признатите от Конституцията социални права съдът счита, че конституционен механизъм за проверка дали предвидените в бюджета средства са достатъчни за тяхната защита не съществува, поради което правото на преценка за съотношението между потребностите на подпомаганите лица и финансовите възможности на държавата е предоставено на законодателя (Решение № 7 от 2005 г. на Конституционния съд).

Следва да се има предвид и това, че оспорената законова разпоредба на чл. 96 ЗДБРБ за 2019 г. е с еднократно действие, чието съдържание се изчерпва в рамките на бюджетната година, като при това същата въвежда временно изключение от общото правило на чл. 11, ал. 1 ЗДФГУДПС само по отношение на приходите от концесии за един определен обект и то не изобщо, а само за първоначалното концесионно възнаграждение. Това изключение, продиктувано от съображения за законодателна целесъобразност при разпределение на постъпленията, отчетени по републиканския бюджет, не е изолирано в законодателството. В подобен смисъл е разпоредбата на чл. 155, ал. 2 от Закона за концесиите (обн., ДВ, бр. 96 от 1.12.2017 г.; последно изм., бр. 15 от 16.02.2018 г.), която предвижда възможност, когато това е предвидено със закон, част от паричните постъпления от концесионни възнаграждения за държавни концесии да се превеждат от съответното министерство по бюджетите на общините по местонахождение на обекта на концесията. Също така чл. 8, ал. 2 от Закона за приватизация и следприватизационен контрол (обн., ДВ, бр. 28 от 19.03.2002 г.; последно доп., бр. 90 от 30.10.2018 г.) допуска паричните постъпления или част от паричните постъпления от приватизацията на обособени части от имуществото на еднолични търговски дружества с държавно участие в капитала, както и от приватизацията на обособени части от имуществото на търговски дружества, чийто капитал е собственост на други еднолични търговски дружества с държавно участие в капитала, вместо в централния бюджет, откъдето да бъдат разпределени във фонда, да бъдат преведени по сметка на дружеството по решение на Агенцията за приватизация и следприватизационен контрол след съгласуване с органа, който упражнява правата на едноличен собственик на капитала, като останат собственост на дружеството. В посочените случаи със закон, който се явява специален, е установено изключение от общото правило за финансиране на Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система, закрепено в чл. 11, ал. 1 от закона, уреждащ статуса и дейността на фонда. По този начин не се нарушава Основният закон, тъй като по вече изложените съображения преценката за размера на финансовите средства, необходими за обезпечаване на закрепените в чл. 51, ал. 1 от Конституцията социални права на гражданите, е в рамките на изключителната компетентност на законодателя.

Държавният фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система по своята правна същност не е осигурителен фонд (тези фондове са изчерпателно посочени в чл. 18 КСО), а съгласно чл. 1, ал. 3 ЗДФГУДПС е обособена част от бюджета на държавата и следователно определянето на обхвата на неговите приходоизточници на общо основание е въпрос на законодателна преценка по целесъобразност при избора на мерките за обезпечаване и подкрепа на пенсионната система и конкретно при предвиждане на размера на средствата за постигане на тази цел в рамките на държавния бюджет за съответната година.

По силата на същото правомощие, в изпълнение на което е създаден Държавният фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система и са определени неговите приходоизточници, Народното събрание може да предприема промени в тази нормативна уредба, като временно, частично или изобщо изключи определени източници на финансиране, замени ги с други или прибави нови към предвидените. Целта, с оглед на която е замислен фондът – гарантиране на устойчивост на пенсионната система – може да бъде постигната посредством гъвкави решения за осигуряване на неговата финансова обезпеченост. Това не означава, че чрез атакуваната разпоредба на чл. 96 ЗДБРБ за 2019 г., с която частично и временно се изключват като източник на финансиране на фонда приходите от първоначално концесионно възнаграждение по един конкретен договор за концесия, държавата се отказва или променя политиката си на гарантиране стабилността на пенсионната система.

По изложените съображения Конституционният съд приема, че оспорената от президента разпоредба на чл. 96 ЗДБРБ за 2019 г. не противоречи на Конституцията.

Относно установяването противоконституционността на чл. 7, ал. 2, т. 8, чл. 84а, ал. 1, т. 1 и чл. 103, ал. 1, т. 4 ЗДСл в редакция след промените, осъществени с § 14, т. 1, 2 и т. 3, буква „а“ ПЗР ЗДБРБ 2019, и § 15  ПЗР ЗДБРБ 2019: Оспорените от президента и от омбудсмана разпоредби от ЗДСл предвиждат: забрана да бъде назначавано за държавен служител лице, което е упражнило правото си на пенсия по чл. 68, 68а, 69 или 69б от Кодекса за социално осигуряване (обн., ДВ, бр. 110 от 17.12.1999 г.; последно изм. и доп., бр. 12 от 8.02.2019 г.) (КСО), освен при условията на чл. 15, ал. 1, чл. 81в, ал. 6 и чл. 84а; възможност длъжност, определена за ключова в администрацията, да може да бъде изпълнявана за срок не по-дълъг от 6 месеца при условията на споделено изпълнение едновременно от държавен служител, който е заемал същата длъжност до прекратяване на служебното му правоотношение на основание чл. 103, ал. 1, т. 4 (поради несъвместимост по чл. 7, ал. 2, вкл. на основание т. 8 – упражнено право на пенсия по чл. 68, 68а, 69 или 69б КСО) или на основание чл. 106, ал. 1, т. 5 (при придобито право на пенсия за осигурителен стаж и възраст); прекратяване с едномесечно предизвестие от органа по назначаването на служебното правоотношение с държавен служител, упражнил правото си на посочените видове пенсия; задължение за държавните служители, назначени при влизане в сила на закона, да уведомят органа по назначаването за наличието на основание за недопустимост по чл. 7, ал. 2, т. 8 от закона в 7-дневен срок; прекратяване с едномесечно предизвестие от органа по назначаването на служебните правоотношения на държавните служители, назначени към датата на влизане в сила на закона, които са упражнили правото си на пенсия по чл. 68, 68а, 69 или 69б КСО.

Според вносителите с оспорената разпоредба на чл. 7, ал. 2, т. 8 ЗДСл се въвежда ново основание за несъвместимост по отношение на държавните служители – упражнено право на пенсия.

Несъвместимостта представлява съвкупност от конституционно или законово определени забрани за съвместяване на определена публична длъжност с друга такава, както и с длъжности и дейности, свързани с частен интерес на заемащия публичната длъжност.

Преди да извърши преценка дали установената забрана за заемане на държавна служба противоречи на Основния закон, Конституционният съд намира за необходимо да подчертае, че оспорената норма не въвежда несъвместимост в посочения смисъл, т.е. забрана за едновременно заемане на длъжности или извършване на дейности паралелно с упражняването на държавна служба като гаранция за добросъвестно, независимо и безпристрастно осъществяване на властническите функции в обществен интерес. Упражненото право на пенсия не представлява такава несъвместимост, тъй като този факт по естеството си не може да изложи на риск интереса на обществото и държавата. Следва да се има предвид също така, че несъвместимостта изисква възможност за нейното прекратяване в определен срок чрез избор между несъвместимите позиции или дейности. Във връзка с това чл. 107, ал. 1, т. 7 ЗДСл предвижда като основание за прекратяване на служебното правоотношение наличие на несъвместимост по чл. 7 ЗДСл към момента на назначаването, която не е отстранена към момента на прекратяването (т.е. основание за прекратяване няма да е налице, ако междувременно служителят е отстранил несъвместимостта), докато в случая разпоредбата на чл. 7, ал. 2, т. 8 ЗДСл въвежда изначална и непреодолима забрана, тъй като правото на пенсия вече е упражнено. По тези съображения въведеното ново основание представлява по правната си същност недопустимост, тъй като установява начална забрана за назначаване като държавни служители на лица, упражнили правото си на изрично посочените видове пенсии, при което систематичното му място би следвало да е в ал. 1 на чл. 7 ЗДСл. Съдът намира за необходимо да отбележи, че въпросът за систематичното място на оспорената забрана, разглеждан в контекста на значението, придадено ù от законодателя, не е само технически, а има и конституционноправна релевантност. Това е така, защото при преценката за съответствие на предвиденото ново основание за „несъвместимост“ с Основния закон съдът следва да се ръководи от стандарта, установен в разпоредбата на чл. 116, ал. 1 от Конституцията. Според последната държавните служители са изпълнители на волята и интересите на нацията, т.е. длъжни са да работят в обществен интерес, и следователно законодателят не може да въвежда по отношение на тях ограничения, надхвърлящи необходимото за обезпечаване на тази конституционна ценност. Както е посочено в мотивите на Решение № 7 от 2013 г. на Конституционния съд, „правната уредба на несъвместимостта има за цел да не допусне и да попречи на изпълнението на държавна служба или на друга дейност по начин, който би влязъл в противоречие или би поставил под съмнение изискванията за независимост и добросъвестност при осъществяване на пълномощия, на права и задължения“. Със сигурност упражненото право на пенсия не съставлява пречка за изпълнение на държавната служба съобразно установените в чл. 18 ЗДСл принципи (законност, лоялност, отговорност, стабилитет, политическа неутралност и йерархична подчиненост), както и на предвидените в чл. 4 ЗДСл изисквания за законност, защита на правата и законните интереси на гражданите и политическа неутралност. На това основание съдът приема, че в случая законодателят е излязъл извън конституционната рамка по чл. 116, ал. 1 от Основния закон относно изискванията, които могат да бъдат установявани за държавните служители.

Несъвместимостите са съществени ограничения на правата на гражданите и поради това те трябва да бъдат установени със закон само по съображения, свързани със защита на друг конституционно значим интерес, какъвто в случая не е налице. Според мотивите към предложението за изменение на ЗДСл със ЗДБРБ за 2019 г. прекратяването на служебните правоотношения с лицата, упражнили правото си на пенсия по чл. 68, 68а, 69 и 69б КСО, „ще даде възможност да се предложат свободни места на млади висококвалифицирани кадри, които да стартират кариерата си в държавната служба и да намерят реализация в България“, като същевременно това „ще доведе до повишаване на качеството на работа на държавната администрация и по-бързо и по-ефективно използване на новите технологии“. Изложените съображения, довели до приемането на оспорената разпоредба, не само нямат ранг на конституционна ценност, обосноваваща ограничаването на основни права, но и поставят под съмнение професионалните качества на посочената категория държавни служители само поради това, че са упражнили едно свое конституционно признато право. Законодателят мотивира осъществената промяна в изискванията за заемане на държавна служба с хипотетичното и с нищо неоправдано очакване, че освободените места в държавната администрация ще се заемат от „млади висококвалифицирани кадри“, като на практика „млади“ кадри по смисъла на законовия текст са лицата, които не са упражнили правото си на пенсия, независимо от възрастта им. Като се имат предвид ниските възрастови прагове за придобиване на право на някои видове пенсии (чл. 69, ал. 4 КСО, чл. 69, ал. 7 КСО, чл. 69б, ал. 1, т. 1 КСО и др.), въведеното ново основание за „несъвместимост“ може да има за резултат освобождаване на квалифицирани в съответната област кадри на по-ниска възраст и назначаване на тяхно място на по-възрастни лица без професионален опит, чието единствено „предимство“ е, че не са упражнили правото си на пенсия. По този начин законодателят не само излиза извън конституционната рамка на държавната служба по чл. 116, ал. 1 от Конституцията, но и създава риск за пряко противоречие с посочената конституционна разпоредба, изискваща законовата уредба да обезпечава обществения интерес чрез създаване на гаранции за компетентно, отговорно и законосъобразно осъществяване на функциите на държавните служители.

Съдът намира за необходимо да подчертае, че засегнатите от закона граждани законосъобразно са придобили и добросъвестно са упражнили правото си на пенсия, като към този момент законът не им е забранявал на това основание да кандидатстват за държавна служба. Последващата забрана за това на практика ги принуждава да търпят негативни последици като резултат от законосъобразно и добросъвестно упражненото от тях право, с което се нарушава принципът на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията), изискващ приеманите от парламента закони да гарантират правната сигурност, предвидимост и стабилност, а това предполага трайно и последователно като концепция законодателно регулиране на обществените отношения (Решение № 1 от 2005 г., Решение № 4 от 2014 г. на Конституционния съд). Тези характеристики на правовата държава в случая не са налице за гражданите, които законосъобразно и добросъвестно са упражнили правото си на пенсия при наличие на легитимно очакване, че това няма да е пречка да продължат да упражняват конституционното си право на труд. Съдът вече е имал случай да се произнесе, че „прекратяването по силата на закона на едно правно положение в полза на държавата и във вреда на тези, с които тя е договаряла, противоречи на принципа на правовата държава, въздигнат от чл. 4, ал. 1 от Конституцията, и е посегателство върху основите на правния ред“ (Решение № 7 от 2001 г. на Конституционния съд).

Оспорената разпоредба на чл. 7, ал. 2, т. 8 ЗДСл накърнява и конституционното право на труд, на трудово възнаграждение и на обществено осигуряване (чл. 48, ал. 1 и 5 и чл. 51, ал. 1 от Конституцията). Това е така, тъй като по отношение на лицата, упражнили правото си на пенсиониране за изчерпателно посочени видове пенсии по КСО (чл. 68, 68а, 69 и 69б), се въвежда забрана да бъдат назначавани за държавни служители, като по този начин те се лишават от достъп до държавна служба. Във връзка с това заслужава внимание, че правото на равен достъп до държавна служба е признато като общочовешко право в чл. 21 от Всеобщата декларация за правата на човека (приета и провъзгласена с резолюция 217 А (ІІІ) на Общото събрание на Организацията на обединените нации от 10.12.1948 г.), както и в чл. 19 от Международния пакт за граждански и политически права (обн., ДВ, бр. 43 от 28.05.1976 г., в сила от 23.03.1976 г.). На практика с въведеното по отношение на държавните служители ново основание за „несъвместимост“ значително се стесняват дейностите, в които гражданите, упражнили правото си на посочените видове пенсии по КСО, могат да реализират правото си на труд, и в този смисъл се посяга и на признатата от чл. 48, ал. 3 от Основния закон свобода на избор на професия и място на работа. Същевременно се накърнява и правото на обществено осигуряване по чл. 51, ал. 1 от Конституцията. Това се отнася преди всичко за лицата, вече упражнили правото си на пенсия, които са поставени в положение да търпят неблагоприятни правни последици поради упражняване на едно свое конституционно признато и гарантирано право, чието последващо накърняване от държавата по принцип е недопустимо, освен по съображения за защитата на друг конституционноправно значим обществен или личен интерес (Решение № 12 от 1997 г. на Конституционния съд). Нарушава се правото на обществено осигуряване и на лицата, на които предстои да упражнят правото си на пенсия, тъй като по същество законодателят установява ограничение, демотивиращо гражданите да упражнят това си право, защото в резултат не биха могли свободно да упражнят правото си на труд. Конституционният съд вече е имал повод да се произнесе, че Конституцията отделно и самостоятелно гарантира и защитава както правото на труд, така и правото на обществено осигуряване, при което упражняването на всяко от тях не е обусловено от упражняването или неупражняването на другото (Решение № 12 от 1997 г. на Конституционния съд).

Последователна е практиката на съда, че ограничаването на основните права е допустимо и възможно само в случай, когато това се налага, за да бъдат съхранени висши конституционни ценности, т.е. опазване основите на конституционния ред, включващи държавния суверенитет, разделението на властите, формата на държавно устройство и държавно управление и др., както и при необходимост да се предотврати засягането на други общественозначими интереси, като отбраната и сигурността на страната и осъществяването на принципите и целите на нейната външна политика. Задължително е обаче, съобразно принципа на пропорционалност, това ограничение да е съразмерно на преследваната цел, а не да надхвърля необходимото за нейното постигане (Решение № 12 от 1997 г., Решение № 14 от 2014 г. на Конституционния съд). В конкретния случай посочената по-горе цел на оспорения закон, предвидена да се постигне с въведената „несъвместимост“ – да бъдат освободени работни места за млади и висококвалифицирани кадри – е неподходяща и несъразмерна мярка, която не е в състояние да оправдае засягането на основни конституционни права на гражданите, каквито са правото на труд и правото на обществено осигуряване.

С оспорената разпоредба на чл. 7, ал. 2, т. 8 ЗДСл е нарушен и принципът на равенство на гражданите пред закона (чл. 6, ал. 2 от Конституцията), тъй като се допуска различно третиране само на държавните служители, упражнили правото си на изрично посочените видове пенсия по КСО. Същевременно се предвиждат неблагоприятни последици, свързани с невъзможността да се заема държавна служба, не за всички, упражнили правото си на пенсия лица, а само за тези по чл. 68, 68а, 69 или 69б от Кодекса за социално осигуряване, като в приложното поле на въведеното ново основание за „несъвместимост“ не са включени лицата, упражнили право на пенсия по чл. 69а, 69в и 69г КСО (балерини, учители и магистрати). Така законодателят е нарушил равенството на гражданите пред закона, като е допуснал ограничаване на права въз основа на обществено положение. Във връзка с това следва да се отбележи, че чл. 2, т. 2 от Международния пакт за икономически, социални и културни права (обн., ДВ, бр. 43 от 28.05.1976 г., в сила от 23.03.1976 г.) задължава държавите, които са страни по пакта, да осигурят упражняването на провъзгласените в него права (включително правото на труд и правото на обществено осигуряване) без каквато и да е дискриминация, а в случая е допусната именно такава. Както е посочено в Решение № 10 от 1992 г. на Конституционния съд, равенството на всички граждани пред закона е основен принцип на всяко демократично общество, който се изразява не само в равнопоставеността на гражданите пред закона, но и в задължението за еднаквото им третиране от държавната власт. В правовата държава законодателят е длъжен да урежда сходните случаи по еднакъв начин, а различните – по различен начин. Само така може да се гарантира равенството пред закона и да се осигури справедливост в обществото (Решение № 3 от 2013 г., Решение № 12 от 2018 г. на Конституционния съд). В случая този принцип е нарушен с въведеното ново основание за „несъвместимост“ за заемане на държавна служба по отношение на лицата, упражнили правото си на пенсия по чл. 68, 68а, 69 и 69б КСО, поради което атакуваната разпоредба е противоконституционна и на това основание.

Оспорените от президента изменения в чл. 84а, ал. 1, т. 1 и чл. 103, ал. 1, т. 4 ЗДСл са логически свързани с разпоредбата на чл. 7, ал. 2, т. 8 от закона и представляват по същество нейни производни, тъй като уреждат последиците ù чрез прекратяване на служебни правоотношения поради установеното ново основание за „несъвместимост“. В този смисъл тяхната противоконституционност следва не на собствено основание, а като резултат от установеното несъответствие на обуславящата ги норма с Основния закон.

По отношение на разпоредбата на § 15 ПЗР ЗДБРБ 2019, която по императивен начин предписва прекратяване на служебните правоотношения с държавни служители, упражнили правото си на пенсия по чл. 68, 68а, 69 или 69б КСО при влизане в сила на закона, Конституционният съд намира, че са относими всички съображения за противоконституционност, изложени по-горе, относно разпоредбата на чл. 7, ал. 2, т. 8 ЗДСл. Обсъжданата тук разпоредба се явява нейна последица, уреждайки значението на въведеното ново основание за „несъвместимост“ за заварените служебни правоотношения с посочената категория граждани. Следва да се посочи обаче, че тази разпоредба още по-интензивно накърнява правната сигурност, стабилност и предвидимост като основополагащи характеристики на правовата държава, тъй като предвижда задължително, без оглед на конкретна преценка, и на практика незабавно прекратяване на вече възникналите служебни правоотношения с упражнилите правото си на пенсия лица. Към момента на тяхното назначаване законът не е предвиждал несъвместимост между положението на държавен служител и упражненото право на пенсия, поради което тези граждани са могли да имат легитимното очакване, че и занапред ще могат да заемат длъжността при условията, на които са назначени. Като е придал обратно действие на закона, въвеждащ ново основание за „несъвместимост“ (при това произтичащо от упражнено конституционно право) по отношение на заварени правоотношения по ЗДСл, законодателят е допуснал конституционно нетърпимо нарушаване на принципа на правовата държава, който не позволява засягане на вече придобити права, гарантирани от Конституцията. Във връзка с това съдът вече е имал случай да се произнесе, че когато с придаване на обратно действие на закона се предвиждат неблагоприятни последици за носителя на вече придобито право, се нарушава правната сигурност и предвидимост като задължителни елементи от съдържанието на правовата държава, гарантиращи правата на личността и свободното развитие на човека (Решение № 12 от 2010 г. на Конституционния съд).

Съдът установява противоречие на оспорената норма с Основния закон и на още едно основание, а именно поради нарушение на чл. 116, ал. 2 от Конституцията, който възлага на Народното събрание да определи „условията за прекратяване на служебните правоотношения“. Вместо това с оспорената разпоредба законодателят е иззел функциите на компетентните да прекратят служебните правоотношения административни органи, тъй като в случая на тях е възложено единствено формалното издаване на акта за освобождаване с едномесечно предизвестие, без да могат да извършват каквато и да е преценка на материалните предпоставки за това. Едновременно е накърнен и принципът на разделение на властите (чл. 8 от Конституцията), който не позволява както на изпълнителната власт да законодателства, така и на законодателната власт да взема управленски решения извън конституционните си правомощия (Решение № 5 от 2003 г. на Конституционния съд). Съдът намира за необходимо да отбележи, че и преди влизане в сила на оспорената разпоредба законът урежда като основание за прекратяване на служебното правоотношение упражненото право на пенсия за осигурителен стаж и възраст (чл. 106, ал. 1, т. 5 и 6 ЗДСл), но на общо основание преценката е предоставена на органа по назначаването, който съобразява дали освобождаването на такива служители е в интерес на държавната служба за всеки конкретен случай. С разпоредбата на § 15 ПЗР ЗДБРБ 2019 г. законодателят е отстъпил от принципа, че на посочените в чл. 106, ал. 1 ЗДСл основания (вкл. упражнено право на пенсия) прекратяването на служебното правоотношение е дискреционна власт на органа по назначаването. По силата на оспорената норма той е обвързан и задължен да издаде властнически акт, обективиращ не неговата воля, а тази на законодателя, което е извън конституционната компетентност на същия.

Предвид изложеното, Конституционният съд намира, че оспорените разпоредби на чл. 7, ал. 2, т. 8, чл. 84а, ал. 1, т. 1 и чл. 103, ал. 1, т. 4 ЗДСл в редакцията им след промените, осъществени с § 14, т. 1, 2 и т. 3, буква „а“ ПЗР ЗДБРБ 2019, и разпоредбата на § 15 ПЗР ЗДБРБ 2019 противоречат на Конституцията, като накърняват нейни основни принципи и ценности.

По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съдРЕШИ: Отхвърля искането на президента за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 96 от Закона за държавния бюджет на Република България (обн., ДВ, бр. 103 от 13.12.2018 г., в сила от 1.01.2019 г.).

Обявява за противоконституционни разпоредбите на чл. 7, ал. 2, т. 8, чл. 84а, ал. 1, т. 1 и чл. 103, ал. 1, т. 4 от Закона за държавния служител (обн., ДВ, бр. 67 от 27.07.1999 г.; последно изм. и доп., бр. 103 от 13.12.2018 г.) в редакция след промените, осъществени с § 14, т. 1, 2 и т. 3, буква „а“ от Закона за държавния бюджет на Република България за 2019 г. (обн., ДВ, бр. 103 от 13.12.2018 г., в сила от 1.01.2019 г.), и разпоредбата на § 15 от преходните и заключителните разпоредби на ЗДБРБ за 2019 г., запазващ този си характер към ЗДБРБ за 2019 г. (относим към Закона за държавния служител).

Председател: Борис Велчев