Решение № 5 от 18 април 2003 г. по конституционно дело № 5 от 2003 г.

КОНСТИТУЦИОНЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 5 от 18 април 2003 г. по конституционно дело № 5 от 2003 г.

Конституционният съд в състав: председател: Румен Янков, членове: Георги Марков, Димитър Гочев, Неделчо Беронов, Стефанка Стоянова, Маргарита Златарева, Васил Гоцев, Людмил Нейков, Живан Белчев, Пенка Томчева, Лазар Груев, при участието на секретар-протоколиста Мариана Георгиева разгледа в закрито заседание на 17 и 18 април 2003 г. конституционно дело № 5 от 2003 г., докладвано от съдията Румен Янков.

Делото е образувано на 5.III.2003 г. по искане на 50 народни представители от XXXIX Народно събрание за установяване противоконституционност на Закона за изменение и допълнение на Закона за приватизация и следприваизационен контрол (ЗИДЗПСПК) - обн., ДВ, бр. 20 от 2003 г. Впоследствие с определение от 18.III.2003 г. към делото са присъединени к.д. № 8 от 2003 г., образувано по искане на президента на Република България, и к.д. № 7 от 2003 г. от втора група от 56 народни представители, за да бъде постановено общо решение. Основанието за обединяването на делата е, че исканията за установяване на противоконституционност на закона се покриват.

По делото са постъпили становища от заинтересуваните страни-Народното събрание (НС), Президента на републиката, Министерския съвет (МС), Върховния административен съд (ВАС) и Агенцията за приватизация (АП), които са обсъдени по-долу.

1. Относно твърдението за противоречие на ЗИДЗПСПК на чл. 4, чл. 81, ал. 2 и 3, чл. 88 и чл. 101, ал. 2 от Конституцията (т. 1, 5 и 6 от искането на групата от 50 народни представители)

Първата група народни представители твърдят, че на първо четене на законопроекта за приемане на ЗИДЗПСПК в стенографския протокол от заседанието на НС от 30.I.2003 г. е отбелязано, че са гласували общо 218 народни представители: „за" - 113, „против" - 97, „въздържали се" - 8. „По безспорен начин се установява, че поне 9 народни представители въобще не са участвали в гласуването и не са в страната." Доводът на вносителите е-още на първо четене законопроектът не е приет.

Второто оплакване се отнася до гласуване на президентското вето на 27.II.2003 г. В стенографските протоколи е отбелязано, че са гласували 125 народни представители. Този факт, според тях, е опроверган от признанието на председателя на НС, че е гласувано с чужди карти.

Народното събрание, МС и АП са застанали на становище, че при проверка на законодателната дейност, в частта й за спазване на процедурата, от значение е само обвързващата доказателствена сила на протоколите от заседанията на НС. Цитирали са поредица от решения на КС в тази насока.

Становището на ВАС е в смисъл, че доколкото се установи отсъствие на определен брой народни представители, и оттам липсата на кворум, е нарушена Конституцията.

Конституционният съд по тези оплаквания взе предвид следното: От съдържанието на стенографските протоколи и разпечатките за гласуването се вижда, че броят на присъствалите на 30.I.2003 г. в залата депутати е 218. Гласуването на законопроекта е прието със 113 гласа. На 27.II.2003 г., след връщането му за прегласуване от президента, са гласували 125 от присъствалите 127.

От посоченото по-горе тяхно съдържание трябва да се направи извод, че и в двата случая при откриването на заседанието и при гласуването са били налице както кворум, така обикновено и абсолютно мнозинство.

Нарушенията на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС), които могат да се свържат със съдържанието на чл. 81, ал. 2 и 3 и чл. 101 от Конституцията, подлежат на проверка от КС и са допустими, но неоснователни.

Самодискредитирането на депутатите, натискащи чужди бутони за гласуване или ползващи чужди карти, в сравнителен план не е нещо ново. И парламентарните малцинства, не толкова рядко, от своя страна, също напускат залата, за да падне наличният кворум. Ако КС прави фактическа проверка на броя на гласовете при всяко оплакване, би се забавила в значителна степен законодателната дейност. Поради това конституционната практика е утвърдила прагматичен подход спрямо оплакванията за нарушена процедура-обвързващата доказателствена сила на протоколите от заседанията.

В крайна сметка конституционният контрол се основава на своеобразната фикция-обективно съществуващото да не се поставя на анализ и проверка, за да не се блокира дейността на НС.

В чл. 68 ПОДНС е предвидена възможност в постоянните комисии да се обсъждат едновременно всички постъпили законопроекти, уреждащи една и съща материя, и НС да ги гласува поотделно. Очевидно е, че в правилника е въведена допълнителна процедура, която не фигурира в Конституцията. От тази гледна точка твърдението, че не е взето становище по всеки от четирите законопроекта не може да се свърже с нарушение на чл. 88, ал. 1 от Конституцията.

2. Относно твърденията за противоречие на § 2, с който е създаден чл. 35е ЗИДЗПСК, с чл. 4, 56, 57, 117, чл. 120, ал. 2 и чл. 127, т. 3 от Конституцията (т.2 и 3 от искането на групата от 50 народни представители, т.2, 3 и 4 от искането на президента и т.1 от искането на групата от 56 народни представители)

С въпросната разпоредба се изключва съществуващ до момента съдебен контрол относно всички административни актове, издавани във връзка с приватизационния процес по глава седма „а" ЗПСПК.

Както многократно е имал повод да изтъкне КС, правомощието на НС по чл. 120, ал. 2 от Конституцията е изключение от общото правило за съдебно обжалване на административните актове-чл. 120, ал. 1 от Основния закон, и то не може да се тълкува разширително-Решение № 7 от 1995 г. по к.д. 9 от 1995 г. Конституционният съд с Решение № 8 от 1999 г. по к.д. 4 от 1999 г. вече се произнесъл, че е недопустимо законодателят на основание чл. 120, ал. 2 от Конституцията да изключи от съдебно обжалване широк кръг административни актове, издавани от различни по вид административни органи, какъвто е случаят на чл. 35е ЗПСК.

Освен това с въпросната разпоредба се изключва съществуващ към момента съдебен контрол относно административни актове, свързани с приватизацията и следприватизиционния контрол.

Вярно е, че националната сигурност е типичен пример за конституционно защитена ценност, в името на която може да се приложи ограничението на чл. 120, ал. 2 от Основния закон. Когато обаче се ограничава едно гарантирано от Конституцията право, за да се защити друго също конституционно защитено право, ограничението трябва да бъде подходящо за постигане на желаната защита. С разпоредбата на чл. 35е ЗПСК се изключва изцяло съдебният контрол над определен вид административни актове в името на националната сигурност. Възниква въпросът-с това охранява ли се наистина националната сигурност, и обратното, предвиждането на съдебен контрол би ли застрашило националната сигурност. Конституционният съд приема, че в случая не е спазен балансът между двете конституционно защитени ценности, ограничаването на едната не допринася за запазването или охраняването на другата, а напротив. Съдебната защита е най-висшата правна гаранция както за защита на правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица, така и като гаранция за законосъобразност на издаваните от изпълнителната власт административни актове.

С оглед изложеното КС стига до извода, че изключването от съдебен контрол на широк кръг административни актове по ЗПСК, осъществен от чл. 35е ЗПСК, не може да бъде обоснован с чл. 120, ал. 2 от Конституцията, поради което е противоконституционен.

Освен от съдебния контрол административните актове по глава седма „а" от закона са лишени и от прокурорска проверка. Правомощието на прокуратурата по чл. 127, т. 3 от Конституцията-да предприема действия по отмяна на незаконосъобразни актове, е предвидено като средство за защита на обществения интерес. Да се допусне ограничение на това правомощие, като се изключи чрез закон, какъвто е случаят с разпоредбата на чл. 35е ЗПСК, означава да се допусне „ограничена" или „непълна" защита на обществения интерес в случаите, когато той е застрашен или накърнен.

Обратното означава да се предпостави недобросъвестност на прокуратурата, което е недопустимо. Отделен е въпросът, че за правомощията на прокуратурата в Конституцията няма текст, аналогичен на чл. 120, ал. 2. Протестирането на административните актове от прокурора включва и отнасянето им пред по-горния административен орган, а не само пред съда.

Следователно разпоредбата на чл. 35е ЗПСК е противоконституционна и в частта относно недопустимостта административните актове по глава седма „а" ЗПСК да се протестират по реда на ЗВАС и ЗАП.

3. Относно твърдението за противоречие на § 2, с който е създаден чл. 35г ЗИДЗПСК (противоречие с чл. 8 и 62 от Конституцията, т. 7 на групата от 50 народни представители, т. 1 и 5 от искането на президента на Република България, т. 1 от искането на групата от 56 народни представители)

Въпросът за конституционосъобразността на нормата е свързан с разделението на властите.

В настоящия случай правомощие недопустимо нарушава принципа на разделението на властите, прогласен с чл. 8 от Конституцията. Това нарушение е направено с чл. 35г, ал. 1 от атакувания закон. Разпоредбата възлага на НС да одобрява решението на МС по чл. 35в, ал. 2, с което се определя участникът, спечелил конкурса. Одобряването на решението от НС включва преди всичко контрол за неговата законосъобразност, защото е недопустимо да се приеме,че то може да одобри административен акт, издаден от МС, без преценка за неговата законосъобразност. Преценката за законосъобразността на актовете на МС обаче Конституцията е възложила с чл. 120, ал. 1 във връзка с чл. 125, ал. 2 на ВАС, а не на НС. Това означава, че НС, като приема атакуваната разпоредба, е нарушило принципа за разделението на властите, като е навлязло в сферата на конституционните пълномощия на съдебната власт, поради което разпоредбата противоречи на чл. 8 от Конституцията. Наред с това все с оглед принципа за разделението на властите е недопустимо както изпълнителната власт да законодателства, така и законодателната власт да взема управленчески решения, извън конституционните си правомощия, какъвто е случаят. Единственият случай, в който законодателят е счел за необходимо участието на

НС за сключване на договори, е визираното в чл. 84, т. 9 (даване на съгласие за сключване на договори за държавни заеми).

Несъстоятелни са и доводите, че упражненото от НС оспорено правомощие представлява изразна форма на упражнен парламентарен контрол по чл. 62 от Конституцията. Предметът на парламентарния контрол (въпроси и питания) е очертан в чл. 90 от Конституцията, а процедурата по провеждането му е уредена със специална глава в ПОДНС. Разширяването на обхвата на парламентарния контрол извън този, очертан от Конституцията, представлява пряко нарушение на чл. 62 и 90 от нея. Такова би било на това основание и правомощието му да одобрява издаден от МС индивидуален административен акт, ако се приеме твърдението, че по този начин се упражнява предвиденият от Конституцията парламентарен контрол.

По изложените съображения разпоредбата противоречи на чл. 8 от Конституцията.

Сами по себе си останалите текстове от глава седма „а" не противоречат на конституционни правила и принципи, поради което не трябва да бъде установявана тяхната противоконституционност.

Водим от горното и на основание чл.149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България, Конституционният съд РЕШИ: Обявява за противоконституционен § 2 от Закона за изменение и допълнение на Закона за приватизация и следприватизационен контрол (ДВ, бр. 20 от 2003 г.) в частта, с която са създадени чл. 35г и чл. 35е от Закона за приватизация и следприватизационен контрол.

Отхвърля искането от 27.II.2003 г. на група от 50 народни представители; от 7.III.2003 г. на втора група от 56 народни представители от XXXIX Народно събрание и президента на Република България за установяване на противоконституционност на закона в останалата му част.

Съдиите Румен Янков, Димитър Гочев, Пенка Томчева са подписали решението с особено мнение по чл. 35г и чл. 35е, а съдията Стефанка Стоянова — с особено мнение по § 2 в частта на чл. 35г.

Председател: Румен Янков

ОСОБЕНИ МНЕНИЯ на конституционни съдии по конституционно дело № 5 от 2003 г.

Димитър Гочев

1. По § 2 от Закона за изменение и допълнение на Закона за приватизацията и следприватизационния контрол (относно чл. 35е ЗПСПК)

Съдебният контрол върху актовете на администрацията е уреден като „обща клауза" в чл. 120 от Конституцията, като обаче в същото време е дадена възможност на парламента със закон да изключи възможността за обжалване на административните актове.

Конституционният съд в практиката си, като е изхождал от убеждението, че с оглед общите принципи на правовата държава тази възможност не би трябвало да бъде неограничена, е възприел някои критерии за границите на упражняване на това правомощие (за съжаление — не съвсем последователно и ясно са формулирани тези граници).

Това може би трябва да бъде сторено достатъчно ясно (и сега е удобен момент за това).

Според практиката на КС параметрите на упражняване на правомощието на парламента да ограничава правото на съдебно обжалване на актовете на администрацията се очертават в две насоки: А. — когато се засягат основни права на гражданите (по глава втора) — не може да се ограничава правото на съдебна защита чрез обжалване на акта на администрацията; Б. — когато с ограничаването се отговаря на необходимостта от защитата на конституционна ценност, която има по-висока стойност; тогава ограничението би било конституционно допустимо, като например съображение защитена националната сигурност.

Въпросът е — може ли КС да преценява наличието на необходимост от защита на националната сигурност при изключване на възможността от съдебен контрол и на какво конституционно основание да се направи такава преценка, след като липсват конституционни критерии за това. Мисля, че КС няма такова право.

Съображенията за национална сигурност могат да преценяват само специализираните за това органи — респ. органите на изпълнителната власт и в крайна сметка — парламентът. Тази преценка може да бъде само конкретна.

На второ място одобрението по чл. 35г от закона представлява едностранно властническо волеизявление, с което се свързват точно определени правни последици—определя се купувачът, с когото да се сключи приватизационната сделка.

В последица на този акт на парламента продължават процедурите по приватизацията с участието на този купувач — преговори и самият договор. Ако няма одобрение — процедурата се прекратява (ал.3).

От това следва изводът, че предшестващите решението на НС предложение на Агенцията за приватизация (чл. 35в) и решението на МС (чл. 35в, ал. 2) нямат самостоятелно правно значение. Те не произвеждат правни последици, които се свързват с правата на участниците в приватизационния процес. Те са подготвителни актове — части от сложния фактически състав, който се финализира с решението на Народното събрание, с което се одобрява.

От това следва, че тези два подготвителни акта, които нямат самостоятелно значение и правно действие, не могат да подлежат на съдебно обжалване, както това е прието за аналогичен случай с решението на КС от 28 март 2002 г. по к.д. № 2 от 2002 г.

2. По § 2 ЗИДЗПСК (чл. 35г)

Относно предоставянето на Народното събрание правомощието да „одобрява" решението за определяне участника, спечелил конкурса за приватизационната сделка по чл. 35г ЗИДЗПСК, атакуван като противоконституционен от Президента на РБ (к.д. № 8 от 2003 г.).

Без съмнение тази функция не е нито законодателство, нито парламентарен контрол. А какво еe Дали законодателят е ограничен от чл. 62 от Конституцията да възлага на Народното събрание някакви правомощия извън тези, посочени в чл. 62e

Мисля, че чл. 62 не изключва възможността НС да поема и други функции, които не са нито законодателство, нито парламентарен контрол, а имат управленчески характер и това личи от богатото съдържание на чл. 82 от Конституцията, в който са изброени правомощията на НС.

Освен това с одобряване на купувача по приватизационната сделка не се осъществява никаква съдебна функция, за да се твърди, че с това се нарушава принципът на чл. 8 за разделението на властите. Това одобрение не е правосъдие, не е правораздаване.

Одобряването на избора на купувача от страна на Народното събрание в никакъв случай не може да се квалифицира като контрол по законосъобразност, та да се направи изводът, че в случая се нарушава принципът на разделение на властите (чл. 8 от Конституцията) и се възлага на НС изпълнение на една правосъдна функция.

Моето становище за непротивоконституционност на текста не противоречи на решението на КС по к.д. № 4 от 1999 г. (по което съм бил докладчик), защото в случая се касае до изключване от съдебен контрол на конкретно посочени актове, а не изобщо на актове на даден орган на администрацията.

Съдия: Димитър Гочев

Румен Янков и Пенка Томчева

1. Относно твърденията за противоречие на § 2, с който е създаден чл. 35е ЗИДЗПСК, с чл. 4, 56, 57, 117, чл. 120, ал. 2 и чл. 127, т. 3 от Конституцията (т.2 и 3 от искането на групата от 50 народни представители, т.2, 3 и 4 от искането на президента и т.1 от искането на групата от 56 народни представители)

Приватизацията по легалното определение на чл. 1 ЗПСПК е прехвърляне чрез продажба на български физически, юридически или на чуждестранни лица дялове или акции, или обособени части от търговски дружества. Един от методите на приватизация по глава шеста на ЗПСПК е придобиването на акции, собственост на държавата, чрез публично оповестен конкурс — чл. 32, ал. 1, т. 3 ЗПСПК.

От изложеното се вижда, че доколкото физически лица (за юридическите това е невъзможно) участват в приватизационни процедури, не могат да бъдат засегнати техни основни права и свободи, посочени в чл. 35, 37, 41, 44 от Конституцията, а единствено правото им и това на юридическите лица да обжалват всички административни актове, доколкото е предвидена законова забрана.

В случая определена категория административни актове, изброени в чл. 35е ЗИДЗПСПК не могат да бъдат обжалвани пред съд при провеждането на публично оповестен конкурс, защото са от значение за националната сигурност.

Поставя се въпросът съдебният контрол, като конституционна ценност, може ли да бъде ограничен в името на друга ценност — „националната сигурност", понятие, посочено в чл. 24, ал. 2 и чл. 105, ал. 2 от Конституцията, без да е определено съдържанието му.

Не може да се твърди, че понятия като „национална сигурност", „свободна стопанска инициатива", „стопанска дейност" и други изброени в Конституцията не могат да бъдат дефинирани. Тук става дума за нещо друго — наред със стриктните определения, правото прибягва и до други с неопределено, даже неясно съдържание. В случая е налице утвърдена трайна юридическа техника, която предоставя нормативна делегация на органите на власт в рамките и хода на управление да интерпретират понятията с оглед на съществуващите реалии. Това е така, защото точните дефиниции установяват трудно подвижен, закостенял юридически ред, който може да бъде сериозна пречка за ефективно управление.

Така стоят нещата и с понятието „национална сигурност". В днешно време сигурността на държавата е свързана не само със секретност, подготовка на въоръжени сили, гарантиране на суверенитета и териториалната неприкосновеност. Добра илюстрация за казаното е Концепцията за националната сигурност (ДВ, бр. 46 от 1998 г.). Според т. 20 „национална сигурност има, когато не съществува не само политически диктат, но и икономическа принуда" за държавата; в т. 24 като основен фактор на сигурността е посочена степента на развитие на страната, а т. 38 сочи икономическия фактор като решаващ за гарантиране на националната сигурност. Не само това — посочената концепция в т. 49 като приоритетен фактор за националната сигурност има предвид дори екологичния фактор. От тази гледна точка бегъл поглед на приложение № 2 към чл. 35е, ал. 1 ЗИДЗПСПК показва, че предприятията от списъка са от значение за сигурността на страната. Така от значение е приобретателят на предприятието дали не е уязвим от гледище на поетите международни ангажименти на страната срещу прането на пари или кой ще придобие правото на собственост на части от военнопромишления комплекс, произвеждащ стоки за двойна употреба и пр.

Краткото изложение показва, че законодателят не се е позовал произволно на конституционната ценност „национална сигурност". В чл. 120, ал. 2 от Конституцията е предоставено правото му да направи изключение, като ограничи определена категория административни актове от съдебно обжалване. Това е сторено с чл. 35е ЗИДЗПСПК.

По-нататък се поставя въпросът за прилагане на принципа за съразмерност-доколко правото на обжалване на участниците в приватизационния процес може да бъде ограничено. Очевидно е, че тази преценка принадлежи първоначално на НС.

Веднъж формулирана в закона обаче, тя подлежи на проверка и от конституционната юрис-дикция-дали не е налице грешка при оценяването на необходимата от закрила ценност „национална сигурност" чрез ограничаване на дру-га-правото на обжалване на част от административните актове по ЗПСПК. Намираме, че ограничението е съразмерно на потребността от закрила на националната сигурност, като е възможно да бъде ограничено правото на защита по следните съображения: -изключението се отнася за административни актове по повод на приватизация на търговски дружества от ключово значение за икономиката на страната и имащи пряко отношение към националната сигурност; -изключените от обжалване актове не засягат основни човешки права и свободи; макар и възприето със закона, ограничението ще действа в определен отрязък от време-докато приключи приватизацията на предприятията, посочени в списъка-приложение № 2 към чл. 35а; -при продължаващата вече десетилетие приватизация за раздържавяването на тази категория обекти оправдава ограниченията; известни са случаите на търсене на правосъдие от нелегитимни кандидати по начин да се протакат процедурите чрез ползването по превратен начин правото на касация (забавяне на раздържавяването с оглед на запазване монополно положение на търговските дружества например).

Разпоредбата на чл. 35е ЗПСПК в частта, с която ограничава участието на прокуратурата в приватизационната фаза, също не е противоконституционна. Прокуратурата не е носител на свои права-тя упражнява, доколкото е допустимо със закон, права на държавата. След като не е носител на правата, казаното по-горе за физическите и юридическите лица ще важи с още по-голямо основание и за прокуратурата. Още повече, че ограничението е в съзвучие със засиленото диспозитивно начало в административната процедура.

2. Относно твърдението за противоречие на § 2, с който е създаден чл. 35г ЗИДЗПСК (противоречие с чл. 8 и 62 от Конституцията, т. 7 на групата от 50 народни представители, т. 1 и 5 от искането на президента на Република България, т. 1 от искането на групата от 56 народни представители)

Разделението на властите се характеризира с отчетливо, но в крайна сметка не безусловно разделение. Властите са независими една от друга, но не са самостоятелни, защото функционирането им една без друга е невъзможно. В исторически план, а това важи и днес, разделението на властите не трябва да има за последица ефективно управление, а да предотврати ограничението на основните свободи. Гаранция за тази независимост са два основни фактора: съществува ли организационна независимост, основно от гледище на кадрови въпроси и, на второ място, съществува ли независимост при вземането на решенията.

Разпоредбата на чл. 35е не противоречи на посочените принципи. Проследявайки съдържанието й, се вижда, че НС не е ограничено с нищо при взимане на решението. То е самостоятелен акт, пораждащ определени последици, посочени в закона. От друга страна, МС действа в рамките на своята компетентност при избора на купувач. Той, от своя страна, също не е обвързан от волята на парламента какво ще бъде решението му в един или друг смисъл.

Впрочем, достатъчно е да се погледне чл. 84 от Конституцията, за да се види широката палитра от правомощия на НС, които включват не само законодателната дейност, но и сключването на сделки, управлението на икономиката на страната и прочее. Тезата се подкрепя и от други конституционни разпоредби, например чл. 91, чл. 130, ал. 3, чл. 147, ал. 1, § 6 ПЗР на Конституцията.

Съдии: Румен Янков

Пенка Томчева

Стефанка Стоянова

Не считам за противоконституционен § 2 в частта на чл. 35г от Закона за изменение и допълнение на Закона за приватизация и след-приватизационен контрол.

Според мен не са изчерпателно изброени нито функциите на Народното събрание в чл. 62 от Конституцията, нито неговите правомощия в чл. 84 и 85 от Конституцията. Изводът се подкрепя от наличието на конституционни разпоредби (примерно чл. 91, чл. 130, ал. 3, чл. 147, ал. 1, §6 от преходните и заключителните разпоредби), с които на Народното събрание са предоставени функции и са възложени правомощия извън съдържащите се в чл. 62, 84 и 85 от Конституцията.

Наред с това приемам, че Конституцията не изключва възможността правомощия на Народното събрание да бъдат конкретизирани в закон. Съдът вече е изразил разбиране в този смисъл в решение № 17 от 24 ноември 1992 г. по к.д. № 22 от 1992 г. и това свое разбиране е потвърдил в решение № 15 от 7 октомври 1999 г. по к.д. №11 от 1999 г. Приемам също, че оспорената разпоредба не противоречи на чл. 8 и 106 от Конституцията. Одобряването, което тя предвижда, не може да се идентифицира с проверка на законосъобразността на акта на Министерския съвет и не съставлява осъществяване на правораздаване. Ето защо не е налице накърняване на конституционно установените функции на съдебната власт. Същевременно това одобряване предхожда сключването на договора за прехвърляне на обекта на приватизация, поради което не е налице засягане и на конституционно установената функция на Министерския съвет да организира стопанисването на държавното имущество.

Съдия: Ст. Стоянова