Решение № 6 от 14 юни 2016 г. по конституционно дело № 1 от 2016 г.

РЕШЕНИЕ № 6 от 14 юни 2016 г. по конституционно дело № 1 от 2016 г.

Конституционният съд в състав: Борис Велчев – председател, членове: Цанка Цанкова, Румен Ненков, Кети Маркова, Георги Ангелов, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, при участието на секретар-протоколиста Росица Симова разгледа в закрито заседание на 14 юни 2016 г. конституционно дело № 1 от 2016 г., докладвано от съдията Константин Пенчев.

С определение № 4 от 10.01.2016 г. по т. д. № 3343 по описа за 2015 г. тричленен състав на Върховния касационен съд, Търговска колегия, Първо отделение, е спрял производството по делото и е внесъл искане до Конституционния съд за обявяване за противоконституционни и несъответстващи на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКЗПЧОС) на чл. 11, ал. 3 и чл. 16, ал. 1, изр. 3 от Закона за банковата несъстоятелност (ЗБН) (обн., ДВ, бр. 92 от 2002 г.; посл. изм., бр. 33 от 2016 г.). Твърди се в искането, че разпоредбите на чл. 11, ал. 3 и чл. 16, ал. 1, изр. 3 ЗБН противоречат на разпоредбите на чл. 122, ал. 1 във връзка с чл. 117, ал. 1, чл. 121, ал. 1, чл. 56 и чл. 4, ал. 1 от Конституцията на Република България и са в несъответствие с разпоредбата на чл. 6 ЕКЗПЧОС.

С определение от 4.02.2016 г. Конституционният съд е допуснал за разглеждане по същество искането за установяване на противоконституционност на чл. 11, ал. 3 и чл. 16, ал. 1, изр. 3 ЗБН и е отклонил искането за установяване на несъответствие на горните разпоредби с чл. 6 ЕКЗПЧОС.

В искането се твърди, че чл. 11, ал. 3 ЗБН, който постановява, че банката, за която се иска откриване на производство по несъстоятелност, се представлява от квестори или временни синдици – лица, които се намират в определена зависимост от Българската народна банка (БНБ) или Фонда за гарантиране на влоговете в банките (Фонда), нарушава правото й на защита. Искането за установяване на противоконституционността на чл. 16, ал. 1, изр. 3 ЗБН е за нарушение на чл. 121, ал. 1 и чл. 122, ал. 1 от Конституцията. Изчерпателното изброяване в оспорваната разпоредба на страните в процеса, които имат право на жалба, лишава акционерите на банката, притежаващи над 5 на сто от капитала й, от правото да обжалват решението по чл. 13 ЗБН и нарушава равенството в процеса.

Министерският съвет, Българската народна банка и Фондът за гарантиране на влоговете в банките са на становище, че искането следва да се отхвърли. Сочи се, че целта на производството по несъстоятелност на банките преследва цели, различни от тези на несъстоятелността по Търговския закон (ТЗ), а именно осигуряване в най-кратък срок удовлетворяване на вложителите и другите кредитори на банката (чл. 2 ЗБН) при съобразяване с обществения интерес, свързан със стабилността и доверието в банковата система. Твърди се още, че акционерите, притежаващи над 5 на сто от капитала на банката, както и нейните управителни органи имат възможност да защитят интересите си в производството по чл. 151, ал. 3 от Закона за кредитните институции (ЗКИ) пред Върховния административен съд (ВАС), обжалвайки решението на БНБ за отнемане на лиценза на банката.

Висшият адвокатски съвет застъпва становището, че искането на тричленния състав на ВКС е основателно, като се споделят изложените в него аргументи. В становището се изразява съмнение относно смисъла на обявяване противоконституционността на чл. 11, ал. 3 ЗБН относно представляването на банката в процеса по несъстоятелност, тъй като други неоспорени разпоредби в ЗБН и ЗКИ постановяват, че банка под особен надзор и до постановяване на решението по чл. 13 ЗБН се представлява от квестори, респ. от временни синдици.

За да се произнесе, Конституционният съд взе предвид следното: Банките са юридически лица, които извършват публично привличане на влогове или други възстановими средства и предоставят кредити или друго финансиране за своя сметка и на собствен риск (чл. 2, ал. 1 ЗКИ), по което се отличават от другите търговци. Затова правилата за банковата несъстоятелност се различават от тези за несъстоятелността по ТЗ и са уредени в специален закон. Целта на Закона за банковата несъстоятелност е посочена в чл. 2 – осигуряване „във възможно най-кратък срок справедливо удовлетворяване на вложителите и другите кредитори на банката“.

Тази цел законът постига, от една страна, чрез осигуряване на съдебен процес в кратки срокове, а от друга страна, чрез администриране и контрол на действията на синдика по осребряването на имуществото на банката от Фонда. Въведени са кратки срокове за насрочване и разглеждане на делото за несъстоятелност и пред трите съдебни инстанции (чл. 11, ал. 1 и 8, чл. 16, ал. 1 и 3, чл. 47, ал. 2 ЗБН). Обжалването на решенията на първата и въззивната инстанция не спира изпълнението им (чл. 13, ал. 2 и чл. 16, ал. 2 ЗБН).

Фондът назначава, освобождава и контролира цялостната дейност на синдика, определя възнаграждението и бюджета му, одобрява публичната продан на вещи и вземания на банката, издава възлагателни постановления и изобщо контролира и администрира цялостния процес по осребряването на имуществото на банката. Особеностите на банковата несъстоятелност, както и цялостната законова уредба на дейността на банките безспорно следва да бъдат съобразени при обсъждането на твърденията в искането на тричленния състав на ВКС за противоконституционност на разпоредбите на чл. 11, ал. 3 и чл. 16, ал. 1, изр. 3 ЗБН.

По отделните оспорени разпоредби съдът прие следното: 1. По чл. 11, ал. 3 ЗБН

Тази разпоредба постановява, че банката, за която се иска откриване на производство по несъстоятелност, се представлява от квесторите, респ. от временните синдици, ако такива са назначени, като обезпечителна мярка по чл. 12, ал. 1, т. 2 ЗБН. Твърди се в искането, че квесторите се назначават от БНБ, а временните синдици – от съда, но по предложение на Фонда и то от утвърден от БНБ списък, поради което те не защитават пълноценно правата на банката в процеса. В подкрепа на това становище се сочат и мотиви към решенията на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) по делата на „Капиталбанк“ срещу България и „Кредитна и индустриална банка“ срещу Чешката република.

С оглед особената функция на банките законите, регулиращи дейността им, предвиждат засилен контрол и спешни мерки при съмнение за нарушение на правилата от страна на ръководните им органи или неправилно управление. При опасност от неплатежоспособност на банката БНБ упражнява мерки на специален надзор, като назначава квестори (чл. 115 – 121 ЗКИ). Квесторите поемат изцяло управлението на банката, като правата на управителните и надзорните органи се преустановяват (чл. 107, ал. 1 ЗКИ). Ако мерките на специален надзор не дадат резултат, БНБ отнема лиценза на банката и назначава квестори, ако такива не са били назначени преди това (чл. 36, ал. 5 ЗКИ), които управляват банката до назначаване на синдик в производството по несъстоятелност. Следователно от момента, в който банката е застрашена от неплатежоспособност, управлението й се поема от лица, различни от управителните й органи. Оспорената разпоредба на чл. 11, ал. 3 ЗБН само потвърждава това правило, отново подчертавайки, че банката, чието обявяване в несъстоятелност се иска, се представлява от лица, различни от управителните й органи и пред съда по несъстоятелност. Това законово решение е в интерес на вложителите и не противоречи на никоя конституционна норма. След като банките се разпореждат със средствата на вложителите, оправдано е при риск за тези средства вследствие евентуална неплатежоспособност, управлението да се поеме незабавно от други лица, които и да представляват застрашената банка. Съмнението, че зависимите от БНБ или Фонда представители на банката в процеса по несъстоятелност няма пълноценно да защитават правата й в процеса до постановяване на решението по чл. 13 ЗБН, не е достатъчно основание за разпоредбата на чл. 11, ал. 3 ЗБН да бъде обявена за противоконституционна. Дори да е налице необходимост от по-добра регламентация, то решението е от компетентността на законодателя, а не на Конституционния съд. Винаги, при съмнение за противоречие на интересите между представляваната в конкретен процес банка и представляващите я лица, съдът би могъл да назначи особен представител по реда на чл. 29, ал. 4 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК).

С оглед изложеното съдът приема, че искането за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 11, ал. 3 ЗБН следва да се отхвърли.

2. По чл. 16, ал. 1, изр. 3 ЗБН

С преходните и заключителните разпоредби (§ 15, т. 5, буква „б“) от Закона за кредитните институции (ДВ, бр. 59 от 21.07.2006 г.) в ЗБН се създава нова алинея 4 на чл. 11, съгласно която акционерите, притежаващи над 5 на сто от капитала на банката, чиято несъстоятелност се иска, могат да встъпят в производството. Твърди се в искането, че изчерпателното изброяване на страните, имащи право да обжалват решението по чл. 13 ЗБН, лишава встъпилите акционери от право на жалба, респ. от защита във всички стадии на процеса, което е нарушение на чл. 122 от Конституцията.

Съгласно чл. 122, ал. 1 от Конституцията физическите и юридическите лица имат право на защита във всички стадии на процеса. Правото на защита се упражнява по ред, определен със закон (чл. 122, ал. 2).

Правото на защита, в частност правото на достъп до съд, обаче няма абстрактно съдържание. Конституцията изрично го свързва с накърняването на субективни права и законни интереси. Ако от стесняването на правните възможности спрямо определени участници в съдебното производство не произтича засягане на техните права и законни интереси, не може да се поставя въпросът за неоправдано ограничаване на конституционните им права. На тази основа трябва да се преценява основателността на искането за обявяване на несъвместимост с Основния закон на разпоредбата на чл. 16, ал. 1, изр. 3 ЗБН, която изключва въззивното и касационното обжалване на актовете на съда по несъстоятелност, постановени по чл. 13, ал. 1 и чл. 14 ЗБН, по отношение на встъпилите в производството акционери, притежаващи повече от 5 на сто от капитала на банката. Както се сочи в Решение № 4 от 2014 г. по к.д. № 12 от 2013 г., съдилищата са задължени да осигуряват равенството и състезателността на участниците в съдебния процес, като прилагат точно процесуалните закони в приетия от законодателя вид.

Банковата несъстоятелност е особен вид несъстоятелност, уредена със специален закон. Тя, както и несъстоятелността, уредена в ТЗ, представлява производство на универсално принудително изпълнение, позволяващо пропорционалното удовлетворяване на кредиторите от цялото имущество на длъжника. Разликата в целите на двете производства обуславя разликата в законовата им уредба. Съгласно чл. 607 ТЗ с производството по несъстоятелност се цели справедливото удовлетворяване на кредиторите и възможното оздравяване на предприятието на длъжника при зачитане правата на кредиторите, длъжника и работниците на длъжника. Производството за банкова несъстоятелност цели справедливо удовлетворяване в най-кратък срок на вложителите и другите кредитори на банката, като се взема предвид и общественият интерес, свързан със стабилността и доверието в банковата система (чл. 2 ЗБН). В производството за банкова несъстоятелност не е предвидена възможност за оздравяване на банката с отнет лиценз. Освен това въпросът за неплатежоспособността на банката не се решава в това производство, а в производството по обжалване на решението на БНБ за отнемане на лиценза пред ВАС – чл. 151 ЗКИ. Съдът по несъстоятелността проверява само изрядността на искането на Централната банка (чл. 9, ал. 2 и 3 ЗБН) и наличието на влязъл в сила акт на БНБ за отнемане на лиценза на банката (чл. 11, ал. 5 ЗБН) и при наличието на тези предпоставки, във всички случаи, обявява банката в несъстоятелност, постановявайки решението по чл. 13 ЗБН. Единственият въпрос, по който съдът има право на самостоятелна преценка, е въпросът за началната дата на неплатежоспособността на банката. Датата на неплатежоспособността е релевантна към правата и интересите на кредиторите на банката във връзка с разпоредбите за относителната недействителност по чл. 59, ал. 5, т. 1 ЗБН и отменителните искове по чл. 60 ЗБН.

При тези ограничени правомощия на решаващия съд очевидно е, че и правата на участниците в процеса ще са твърде ограничени и ще се отличават от правата на участниците в исковия процес. Затова и разпоредбите на чл. 46, ал. 3 и чл. 47, ал. 1 ЗБН предвиждат субсидиарно прилагане на ГПК, доколкото в ЗБН не са предвидени други правила. Следователно при определяне на правата на встъпилите в процеса акционери, притежаващи над 5 на сто от капитала на банката, не следва да се изхожда от разпоредбите на ГПК за третите лица в процеса, а от разпоредбите на специалния закон и на тази основа следва да се преценява дали е налице неравенство на участниците в процеса по несъстоятелност. В случая не е налице неравно третиране на встъпилите в съдебния процес акционери, защото за тях липсва правен интерес от обжалването, още повече че законът не предвижда право на жалба на наистина заинтересованите от датата на неплатежоспособност лица – кредиторите на банката, в това число и Фонда, който е страна в процеса. Налага се крайното заключение, че лишаването на участващите в производството по банкова несъстоятелност акционери с повече от 5 на сто от капитала на банката от възможността да обжалват решенията на съда по чл. 13, ал. 1 и чл. 14 ЗБН съгласно оспорената разпоредба на чл. 16, ал. 1, изр. 3 ЗБН не противоречи на Конституцията, защото подлежащите на въззивно и касационно обжалване съдебни актове не засягат техните права и законни интереси.

С оглед изложеното Конституционният съд намира, че разпоредбата на чл. 16, ал. 1, изр. 3 ЗБН не нарушава равенството на страните в процеса, нито правото им на защита, поради което искането за обявяване противоконституционността и на тази разпоредба следва да бъде отхвърлено.

По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд РЕШИ: Отхвърля искането на тричленен състав на Върховния касационен съд, Търговска колегия, за установяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 11, ал. 3 и чл. 16, ал. 1, изр. 3 от Закона за банковата несъстоятелност (обн., ДВ, бр. 92 от 2002 г.; посл. изм., бр. 33 от 2016 г.).

Решението е подписано с особено мнение по т. 2 от съдиите Константин Пенчев, Георги Ангелов и Таня Райковска.

Председател: Борис Велчев

ОСОБЕНИ МНЕНИЯ по конституционно дело № 1 от 2016 г.

На конституционните съдии Константин Пенчев и Георги Ангелов

Становището ни е, че разпоредбата на чл. 16, ал. 1, изр. 3 ЗБН трябва да се обяви за противоконституционна по следните съображения: С преходните и заключителните разпоредби (§ 15, т. 5, буква „б“) от Закона за кредитните институции (ДВ, бр. 59 от 21.07.2006 г.) в ЗБН се създава нова алинея 4 на чл. 11, съгласно която акционерите, притежаващи над 5 на сто от капитала на банката, чиято несъстоятелност се иска, могат да встъпят в производството. Аргументи в подкрепа на това законодателно решение не се съдържат нито в мотивите на законопроекта, нито в обсъжданията на закона в Народното събрание. Независимо от липсата на каквато и да е аргументация, няма съмнение, че волята на законодателя с приемането на новата алинея 4 на чл. 11 ЗБН е била да признае правен интерес на определена категория акционери на банката, чието обявяване в несъстоятелност се иска, да участват в процеса.

Следва да се има предвид, че Законът за кредитните институции е приет през 2006 г. след решението от 24.11.2005 г. на ЕСПЧ по делото „Капиталбанк“ срещу България. С това решение съдът единодушно е приел, че в случая има нарушение на чл. 6, ал. 1 ЕКЗПЧОС в две насоки. Първата е обвързаността на съда от акта на БНБ за отнемане на банковия лиценз, който по тогава действащия чл. 21, ал. 5 от Закона за банките, отм. с § 5 от преходните и заключителните разпоредби на ЗКИ (ДВ, бр. 59 от 2006 г.), не е подлежал на съдебен контрол. Втората причина е представляването на банката, чиято несъстоятелност се иска от назначени от БНБ квестори. В мотивите към решението е прието, че провъзгласеното от чл. 6 ЕКЗПЧОС право на достъп до съд и състезателен процес предполага възможност за ефективно участие на страните в производството. Тъй като е била представлявана от квестори (лица, зависими от другата страна по делото – БНБ), банката не е могла да изложи по подходящ начин доводите си в хода на процеса и да защити интересите си. Същите изводи ЕСПЧ прави и в решението си от 2.06.2016 г. по дело № 7031/05 г. на Международната банка за търговия и развитие срещу България. В приетия няколко месеца след постановяване на решението по делото „Капиталбанк“ срещу България Закон за кредитните институции законодателят, съобразявайки се с решението и предстоящото приемане на Република България в Европейския съюз, се е отказал от принципа на необжалваемост на актовете на БНБ, възприет в Закона за банките, отменен със ЗКИ. В чл. 151, ал. 1 ЗКИ е предвиден съдебен контрол пред ВАС на решението на БНБ за отнемане на банков лиценз, както и на други изчерпателно изброени актове на Централната банка. В чл. 151, ал. 4 ЗКИ е определена възможност със съдебно-счетоводна и съдебно-икономическа експертиза да се оборва и твърдението на БНБ за неплатежоспособност на банката с отнет лиценз. Със същия закон е създадена и новата разпоредба на чл. 11, ал. 4 ЗБН (§ 15, т. 5, буква „б“ от преходните и заключителните разпоредби на ЗКИ), даваща възможност на акционерите, притежаващи над 5 на сто от капитала на банката, чиято несъстоятелност се иска, да встъпят в процеса по несъстоятелност. Може да се приеме, че с този текст законодателят се е опитал да се съобрази отчасти и с второто, констатирано в решението на ЕСПЧ, нарушение на чл. 6 ЕКЗПЧОС – неефективното участие на банката, представлявана от назначените от страната в процеса БНБ квестори, давайки право на независими представители на банката да участват в процеса като трети лица. Аргументи в подкрепа на това становище могат да се намерят и в разпоредбата на чл. 118, ал. 1 от Закона за публично предлагане на ценни книжа (ЗППЦК). Тази разпоредба признава право на процесуална субституция на миноритарните акционери, притежаващи най-малко 5 на сто от капитала на публично дружество.

Тези акционери могат да водят искове от името на дружеството при бездействие на управителните му органи, което застрашава интересите на дружеството. Такава е и хипотезата при банка, поставена под особен надзор или с отнет лиценз. И в двата случая ръководството на банката очевидно не се е справяло със задълженията си. От друга страна, както е прието и в цитираното по-горе решение на ЕСПЧ, не би могло да се очаква, че назначените от БНБ квестори ефективно ще защитават правата на банката в производството по обжалване пред ВАС на решението за отнемане на лиценза или в производството по несъстоятелност, оспорвайки наличието на представените от Централната банка документи по чл. 9, ал. 2 и 3 или наличието на условията по чл. 11, ал. 5 ЗБН. Следователно логично и съобразено с решението на ЕСПЧ е решението на законодателя да даде възможност на акционерите, притежаващи над 5 на сто от капитала на банката, чиято несъстоятелност се иска, да участват на свое собствено основание в процеса по несъстоятелност.

Безспорно е, че както и останалите участници в това производство своите права акционерите могат да упражняват само в рамките на процеса за несъстоятелност на банката. Те биха могли да оспорват само наличието на предпоставките по чл. 13, ал. 1 ЗБН – надлежно искане на БНБ и влязло в сила решение за отнемане на лиценза на банката. Конституционно прогласените права на равенство на страните в процеса и на защита във всички стадии на процеса (чл. 121, ал. 1 и чл. 122, ал. 1 от Конституцията) в случая биха намерили проявление чрез осигуряване право за встъпилите акционери да обжалват решението на съда, с което не са възприети техните доводи за липса на предпоставките по чл. 13, ал. 1 ЗБН.

Това право по обем е различно от правото, което имат акционерите да оспорват законосъобразността на решението на БНБ за отнемане на лиценза на банката пред ВАС. Този процес е предходен по отношение процеса за обявяване в несъстоятелност и решението по него предпоставя решението на съда по несъстоятелността. В този процес съдът проверява законосъобразността на решението на БНБ за отнемане на банковия лиценз, включително и наличието на твърдяната неплатежоспособност, като законово основание за отнемане на лиценза.

Не би могло да се приеме, че съществува значим обществен интерес, чиято защита би оправдала ограничаване на процесуалното право на встъпилите акционери да обжалват съдебното решение. Обжалването на решенията на първоинстанционния и въззивния съд не спира изпълнението им, а и съдът е длъжен да се произнася във фиксирани от ЗБН кратки срокове, поради което признаването на още една страна на правото на жалба не би забавило неоснователно процеса. Напротив, осигуряването на равенство на всички страни в процеса и условия за състезателност би помогнало за установяване на обективната истина (чл. 121, ал. 2 от Конституцията), което безспорно е в интерес както на страните, така и на вложителите и другите кредитори на банката.

Ето защо сме на мнение, че с разпоредбата на чл. 16, ал. 1, изр. 3 ЗБН, в която се изброяват изчерпателно страните, имащи право на жалба, се ограничава правото на встъпилите в процеса акционери, притежаващи над 5 на сто от капитала на банката, чиято несъстоятелност се иска, да обжалват решението по чл. 13 ЗБН и решението на въззивния съд. Това ограничение създава неравенство между страните, като лишава страна от правото да се защити във всички стадии на процеса, с което се нарушават разпоредбите на чл. 121, ал. 1 и чл. 122, ал. 1 от Конституцията. Следователно разпоредбата на чл. 16, ал. 1, изр. 3 ЗБН би следвало да бъде обявена за противоконституционна. С обявяването й за противоконституционна не би се получила законова празнота, защото съгласно препращащата разпоредба чл. 47, ал. 1 ЗБН, по отношение на обжалването на решенията, ще се прилагат правилата на ГПК.

В заключение следва да се посочи, че разумният баланс между обществения интерес, свързан със стабилността и доверието в банковата система, и гарантираните от Конституцията право на защита и равенство в съдебния процес на гражданите и юридическите лица, включително и на банките с отнет лиценз, не може да бъде постигнат единствено по пътя на контрола на Конституционния съд за конституционосъобразност на съответните законови разпоредби. Необходими са законови промени в посока на осигуряване на ефективно участие на всички страни в производствата по

ЗКИ и ЗБН и осигуряване на ефективен съдебен контрол върху решенията на БНБ.

Конституционни съдии: Константин Пенчев

Георги Ангелов

На конституционния съдия Таня Райковска

Подписах решението с особено мнение в частта, с която се отхвърля искането на тричленен състав на Върховния касационен съд, Търговска колегия, за установяване на противоконституционност на чл. 16, ал. 1, изр. 3 от Закона за банковата несъстоятелност (ЗБН), тъй като не подкрепям позицията на мнозинството съдии, че в посочената част искането е неоснователно.

Съображенията ми са следните: Частично споделям теоретичната интерпретация в решението на релевантните към настоящия конституционен спор материалноправни въпроси на производството по несъстоятелност за банка, регулирано от ЗБН.

Съзнавам и ролята, спецификата и значението на банковата система за развитието на всяка икономика, в т. ч. и на Република България. За разлика от останалите търговски дружества, които в дейността си използват предимно собствен финансов ресурс, банките оперират със средства, предоставени от вложители, т. е. с публично влогонабирани средства, които управляват за своя сметка и на собствен риск. Освен това осъществяването едновременно на кредитна дейност и на влогови сделки, неприсъщи за други правни субекти, очертава дейността на банката и като високорискова. Обвързаността на банковите институции в рамките на една система, както и особеностите в предмета на тяхната дейност предопределят не само изключителното им значение за националната икономика, но и тяхната по-голяма уязвимост.

Безспорно е също така, че влошаването на финансовото състояние на банка може да има сериозен обществено-политически и социален ефект както по отношение на вложителите, така и спрямо другите кредитори на банката, а косвено и за държавния бюджет.

Обяснимо е, с оглед гарантиране стабилността на финансовата система на държавата, защо законодателят е регламентирал рестриктивно дейността на банките и в специален закон още по-ограничително е подходил към производството по несъстоятелност в сравнение с несъстоятелността на търговците, уредена в част четвърта на Търговския закон (ТЗ).

Приемам, че право на законодателя е да обективира в правни норми своите виждания за уреждане на съответния вид обществени отношения, като вложи и разбирането си за справедливост, и за защита на обществения интерес, предвид изброените вече особености на разглежданите отношения, свързани с повишен риск, уязвимост, и сравнително бързо настъпващи неблагоприятни социално-икономически и политически последици. Не мога да отрека и правото му на законодателна целесъобразност, но само и единствено когато всички те, изброени по-горе, и разглеждани като единно цяло на тази своеобразна законодателна автономия, са в граници, осигуряващи върховенството на Конституцията и ненадхвърлящи установените от нея предели на възможни диспропорции – частично ограничаване на едни или други права – например, на акционери в банка, притежаващи повече от 5 % от капитала на банката, за сметка на твърдяна приоритетна необходимост от засилена закрила на значим и оправдан колективен обществен интерес (например: този на вложителите, фиска и т. н.).

Проблемът следователно се свежда до следните предварителни въпроси, които считам, че не са намерили отговор в решението на мнозинството съдии: 1. Какво е съдържанието и значението на използваното от законодателя „встъпване“ на акционерите, притежаващи повече от 5 % от капитала на банката, в производството по несъстоятелност? Установяването му ще е възможно след исторически преглед на развитието на материята, и по-специално моментът, в който се въвежда и защо?

2. Съставлява ли „встъпването“ проявна форма на осъществяване на правото на защита като елемент от по-общото понятие достъп до съд, и ако отговорът е „да“ – „встъпването“ по смисъла на ЗБН отговаря ли на изискванията за пълноценен достъп до съд – като възможност за сезиране, участие в производството и контрол над постановените съдебни актове – в т. ч. чрез инстанционното им обжалване? Допустими ли са ограничения, а при положителен отговор – какви биха били пределите на подобни рестрикции и последиците при тяхното надхвърляне?

3. Налице ли е изобщо корелация между възприетото ограничение (лишаване от право на обжалване) и преследвана обществено значима цел – коя е тя, и как подобно ограничение може да повлияе върху постигането й?

По първия предварителен въпрос

Историческият преглед на съществуващата регламентация разкрива следното: В националното законодателство приложимостта на общия режим на несъстоятелността е изрично изключена по отношение на банките с приемането и влизането в сила на част четвърта от ТЗ. Според чл. 612 ТЗ производството по несъстоятелност на банка се извършва по ред, определен в отделен закон, а разпоредбите на част четвърта от ТЗ се прилагат, доколкото в специалния закон не е предвидено друго.

В Закона за банките и кредитното дело (ЗБКД) беше създадена нова глава четиринадесета „Несъстоятелност“ (ДВ, бр. 46 от 1996 г.) и този специален закон съдържаше специфични особености в сравнение с режима по ТЗ, а именно: определяне на Централната банка като единствен молител, непровеждане на събрание на кредиторите, забрана за предлагане на оздравителен план, като за неуредените случаи бе посочено, че се прилага ТЗ. Съдът по несъстоятелността, позовавайки се на чл. 71 ЗБКД, е изисквал от молителя да обоснове и докаже неплатежоспособността на банката, а така също на основание чл. 75 ЗБКД е назначавал синдик (в синхрон с уредбата в ТЗ).

В Закона за банките (ЗБ) (ДВ, бр. 52 от 1997 г.) се запази принципът за установяване на специални правила, уреждащи несъстоятелността на банка, но като специфично основание за откриване на производството по несъстоятелност в чл. 21, ал. 2 се въведе отнемането на лиценза на банката за извършване на банкова дейност поради неплатежоспособност. Законът, в чл. 79, ал. 1 и 3, изчерпателно е уреждал условията за обявяване в несъстоятелност и изискванията, на които следва да отговаря искането на БНБ, като те се свеждат единствено до посочване на основанията, поради които е отнет банковият лиценз, упоменат в чл. 21, ал. 2 ЗБ. Законодателната уредба е изключвала обжалване на решението на БНБ за отнемане на лиценза по съдебен ред.

По повод приложението на цитираните норми от ЗБ с решение от 24.11.2005 г. по делото „Капитал банк АД срещу България“ Европейският съд по правата на човека – Страсбург, е приел, че „целите на новата законова уредба на банковата неплатежоспособност има за цел, от една страна, значително да ограничат юрисдикцията на съдилищата и дори да им отнемат правомощията да решават дали банката е неплатежоспособна, а от друга страна, да овласти БНБ да се произнася по този въпрос, без от нея да се изискват данни в подкрепа или да доказва констатациите си в съда“. В цитираното решение е посочено, че чл. 1 от Протокол № 1 (Допълнителния протокол към Конвенцията) изисква „всяко ограничение върху мирното ползване на собствеността да бъде придружено от процесуални гаранции, предоставящи на заинтересованите физически или юридически лица възможност за излагане на тяхното становище пред отговорните държавни органи с оглед ефективното оспорване на мерките, накърняващи обезпечените от тази разпоредба права“. В решението е направен и извод, че действащото към момента българско законодателство не е позволявало на

„банката жалбоподател на нито един етап да изложи възраженията си срещу фактическите констатации на БНБ и да оспори по подходящ начин заключението на БНБ относно нейната неплатежоспособност“.

Със Закона за банковата несъстоятелност (ЗБН) (ДВ, бр. 92 от 2002 г.) се създаде цялостна уредба на несъстоятелността на банките, съобразена с особеностите им като търговци и спецификите на банковата дейност.

Член 11, ал. 4 ЗБН е приет с изменение на закона – ДВ, бр. 59 от 2006 г., в сила от 1.01.2007 г., след постановяване на решението от 24.11.2005 г. на Съда в Страсбург. Очевиден е опитът да се имплементират част от констатациите от цитираното решение, доколкото с разпоредбата се допуска възможност акционери, които към датата на отнемане на лиценза за извършване на банкова дейност са притежавали повече от 5 % от капитала на банката, да встъпят в производството по разглеждане на искането на Централната банка за обявяване в несъстоятелност на банка.

Към този момент чл. 16, ал. 1 ЗБН е предвиждал обжалване на решението на съда по несъстоятелността единствено пред касационния съд, а право на жалба според тази редакция на закона са имали квесторите на банката, Централната банка, и на протест – прокурорът. С изменението на чл. 16, ал. 1 ЗБН – ДВ, бр. 59 от 2007 г., в сила от 1.03.2008 г., в синхрон с влизане в сила на новия ГПК се предвижда обжалване на решенията по чл. 13, ал. 1 и чл. 14 ЗБН пред въззивен и касационен съд, по общия ред, като е добавено, че право на жалба има и временният синдик на банката.

Или в случая, законодателят, считано от 1.01.2007 г., е допуснал възможността акционери на банката, притежаващи повече от 5 % от капитала й, да участват в образуваното производство по несъстоятелност на банката, чиито членове са (акционери, учредители или придобили впоследствие акции), като встъпят в чужд процес (образуван по молба на БНБ и с точно визирани от закона участници), без обаче да им е признал процесуално право да обжалват решенията на съда по чл. 13 и 14 ЗБН. Допускайки за първи път в материя, регулираща откриване на производство по несъстоятелност на банка, участие на акционери, притежаващи определен процент от капитала на банката, законодателят всъщност признава правен интерес на тази категория лица от участие. Според правната доктрина и съдебната практика встъпване в съдебно производство е допустимо при следните предпоставки: висящ съдебен процес, дело между други страни и интерес от участие, който се преценява съобразно влиянието на евентуалното решение. И трите предпоставки в конкретната хипотеза са налице, зачитайки и обстоятелството, че законът (ЗБН) е определил точно кръга на лицата, които могат да встъпят в производството по несъстоятелност на банка, и по този начин е легитимирал правния им интерес, който те не следва да доказват. В дружественото право подобен подход за участие на акционери, притежаващи 5 % от капитала, в други съдебни производства не е непознат (чл. 74 ТЗ; чл. 223, ал. 2 ТЗ; чл. 118, ал. 1 и 2 от Закона за публично предлагане на ценни книжа). Предоставените им възможности са различни – да встъпят в исковото производство (чл. 74, ал. 2 ТЗ) или да упражнят правата на дружеството (чл. 118 ЗППЦК).

При публичните дружества водещо разбиране е, че малцинството трябва да има интерес, за да може да упражнява правата на дружеството, когато последното бездейства и неговото поведение застрашава интересите на дружеството. Малцинството може да упражнява точно определени права и може да се намесва само с оглед запазване наличното имущество на дружеството. Или малцинството акционери не са кредитори, те участват в резултата от дейността на дружеството и затова следва да имат възможност да се намесят в случай, при който има опасност от накърняване на дружественото имущество.

Какво е съдържанието на установеното от законодателя „встъпване“ по смисъла на чл. 11, ал. 4 ЗБН?

След като в закона (ЗБН) отсъства дефиниция на това понятие, това означава, че законодателят не е счел да вложи в него нещо по-различно от установените вече специфични правила, субсидиарно приложими от общия процесуален закон (ГПК).

Или встъпването по смисъла на чл. 11, ал. 4 ЗБН би следвало да се разглежда като встъпване по смисъла на ГПК при посочената вече липса на специфично и друго – по-ограничително определение на използвания термин в ЗБН, като се съобрази единствено изключването на възможността за обжалване на постановения съдебен акт. Встъпването е процесуално средство за защита на правата на встъпилото лице съгласно чл. 218 от Гражданския процесуален кодекс и използването на подобен правен механизъм налага преценка за съответствие на процесуалните права, с които разполага встъпилият по ЗБН, и дали и доколко те съответстват на тези в общия исков процес, а при наличие на отклонения – дали същите са обществено оправдани.

Целта на встъпването в гражданския процес е да се издейства благоприятно решение за едната от главните страни, на която встъпилото лице в защита на своя интерес помага, с цел и да се избегнат неблагоприятни последици. В конкретния случай, ако целта е подпомагане на банката, чиято несъстоятелност се иска, то разбираемо е, че акционерите биха могли да противопоставят различни аргументи от тези на лицата, представляващи банката в производството, които са назначени, определени, посочени от БНБ или от Фонда, предвид изключване участието на органните представители на банката в производството. Защото органите на управление на банката са с преустановени всички правомощия и са отстранени от длъжност от момента на поставяне на банката под специален надзор, т. е. встъпилите акционери биха могли да правят възражения, да искат събиране на доказателства, те следва да бъдат уведомявани за съдебните заседания, да им се връчват преписи от книжа и пр. Защото, допускайки определени лица до участие в производството по несъстоятелност на банка, би следвало специалният закон да дефинира техните правни средства за упражняване на правата, ако има отклонение от общите субсидиарно приложими правила. Встъпилите лица в общия граждански процес упражняват своето право на защита по един вече образуван процес, макар и с по-ограничени процесуални правомощия, но могат да обжалват решението на съда, дори когато подпомаганата страна не го обжалва.

По отношение на акционерите, встъпили в производството по делото, разпоредбата на чл. 16, ал. 1, изр. 3 ЗБН ограничава участието им в производството по делото, като неоправдано и в разрез с приложимия институт на встъпването ги лишава от право на жалба, с което се нарушава правото на защита във всички стадии на процеса съгласно чл. 122, ал. 1 от Конституцията. Правото на защита, установено в Конституцията, като проявна форма на правото на достъп до и защита пред съд налага конформно тълкуване според възприето от Европейския съд по правата на човека – а именно като достъп до съд (каквото съставлява встъпването по смисъла на чл. 11, ал. 4 ЗБН), но и като възможност за пълноценно, реално и ефективно участие в процеса, в това число и чрез възможността да се обжалва постановеният съдебен акт на една или повече последващи инстанции, от която встъпилите в процеса акционери, притежаващи повече от 5 % от капитала на банката, са лишени.

С атакуваната разпоредба е нарушен и принципът на равенство и състезателност в съдебния процес по силата на чл. 121, ал. 1 КРБ. Последната разпоредба вменява задължението за осигуряване на равенство на страните в съдебния процес на съдилищата като орган на съдебната власт. Съдилищата са задължени да осигуряват равенство и състезателност на участниците в производството, като прилагат точно процесуалните закони, а в конкретната хипотеза тези прогласени права не са намерили проявление в анализирания текст по чл. 16 ал. 1, изр. трето на ЗБН чрез осигуряване право на встъпилите акционери да обжалват решението на съда по несъстоятелността. Това тяхно право е различно от правото им да оспорват законосъобразността на решението на БНБ за отнемане на лиценза на банката, което право те биха могли да упражнят в един предходен процес пред Върховния административен съд по реда на чл. 151, ал. 3 от Закона за кредитните институции.

В доктрината се приема, че принципът на равенство на страните в процеса се изразява в еднаквите процесуални права, с които всяка страна разполага, за да защити материалните си права съобразно процесуалната роля, която заема (Българско гражданско процесуално право, проф. Ж. Сталев, 2012, стр. 103). Равенството на страните често се определя с дидактични цели и за по-голяма яснота и прегледност с утвърдения от Европейския съд за правата на човека израз: „равенство на оръжията“ (т. е. равенство в набора от процесуални средства за защита). След като встъпването по чл. 11, ал. 4 ЗБН би следвало да се разглежда като встъпване с правните характеристики на встъпване по ГПК, включващо и възможност за обжалване на постановения съдебен акт, то лишаването на встъпилите акционери от право на обжалване съставлява нарушение на принципа на равенство, доколкото страна в процеса е лишена от основно право за защита – обжалване на съдебния акт.

Не би могло да се приеме, че е налице значим обществен интерес, чиято защита би оправдала ограничаването на това процесуално право на встъпилите да обжалват първоинстанционното решение. Известно е, че обжалването на съдебното решение не спира изпълнението и предоставянето избирателно на определени участници в производството на правото на обжалване на съдебния акт не води до извод за постигане на максимална бързина, т. е. избягване на неоснователно забавяне. Напротив осигуряването на равенство на всички страни в процеса (главни и подпомагащи) и условия на състезателност би довело и подпомогнало установяването на обективната истина в интерес както на страните, така и на вложителите и другите кредитори на банката.

Не намирам достатъчно убедителни аргументи и в тезата за това, че участието на акционери в производството пред гражданския съд било безпредметно (ненужно), тъй като не биха могли да повлияят върху изхода на производството, доколкото решението за отнемане на лиценза е влязло в сила. Подобно разбиране е и погрешно, тъй като решението за откриване на производство по несъстоятелност на банка е постановено в специфично исково производство. Този извод следва от практиката на ВКС, съгласно която решенията на съда по несъстоятелност подлежат на отмяна по реда на чл. 303 ГПК по отношение на два материалноправни въпроса – задължителна част от решението: състоянието на неплатежоспособност и датата, от която длъжникът се счита за неплатежоспособен. Или акционерите в производството пред гражданския съд биха могли да се защитят адекватно по втория въпрос, който е от изключителна важност за изхода по така наречените „свързани искове“, които са от значение за попълване на масата на несъстоятелността.

По втория предварителен въпрос

Частично отговор на него се съдържа и в изложението по-горе.

Накратко, разгледаното по-горе встъпване по смисъла на чл. 11, ал. 4 ЗБН съставлява проявна форма на осъществяване на правото на защита като елемент от по-общото понятие достъп до съд. Европейският съд по правата на човека в тази връзка изрично е посочил, че … „Съществуването на твърдяно правно средство за защита трябва да е достатъчно сигурно, тъй като в противен случай ще липсва достъпността и ефективността, необходими за целите на чл. 6, ал. 1“ („Капитал банк“ АД срещу България).

С решение от м. юни 2016 г. по дело № 7031/05 – „Международна банка за търговия и развитие“ АД и др. срещу България, Европейският съд по правата на човека във връзка с процедурите по обявяване на банката в неплатежоспособност изрично е приел, че е налице нарушение на чл. 6, § 1 от Конвенцията по два въпроса: относно отсъствието на надлежно представляване на банката в производството, инициирано по молбата на БНБ, и относно отказа на Софийския градски съд да подложи на проверка констатацията на БНБ, че банката е била неплатежоспособна (§ 117). Тези изводи на Съда в

Страсбург имат пряко отношение към настоящото дело и най-вече за съдържанието, което би следвало да се влага в използвания от законодателя термин – „встъпване“ по чл. 11 ЗБН.

Затова встъпването по чл. 11, ал. 4 ЗБН е непълноценно: а) доколкото при възприемано от правораздавателните органи стеснително тълкуване, свеждащо се само до присъствие в залата, се изключва правото на същинско участие в процеса и б) доколкото встъпилите акционери са изключени от възможността да обжалват постановените съдебни актове. Срещу това законодателно решение, като противовес, не стои значима конституционно защитима цел. Не следва да се пренебрегва и разбирането, че последващият съдебен контрол, а такъв без право на инстанционно обжалване е невъзможен, е конститутивен елемент на правовата държава.

Не намирам разумни аргументи в подкрепа на подобен законодателен подход, доколкото същият е доведен до крайност (не е предвидена дори възможност за обжалване поне пред една по-горна инстанция), при което е налице явна диспропорция между твърдените преследвани обществено значими цели и конкретното ограничаване на процесуални права (правото на обжалване на постановения съдебен акт от акционери, притежаващи над 5 % от капитала на банката).

Този обществено неоправдан дисбаланс води до извод за неконституционосъобразност на атакуваната разпоредба от ЗБН.

По третия предварителен въпрос

Считам, че липсва корелация (връзка) между въведеното ограничение (лишаване от право на обжалване) и преследването на обществено значима цел. Подобна не е възможно и да бъде изведена, защото е неприемливо чрез ограничаването на правото на инстанционна жалба, чието реализиране поначало преследва обществено значими и защитими цели – проверка на законосъобразността на постановения съдебен акт, да се търси защита на друга по-висша цел. Има ли такава и в какво се изразява?

ЗБН установява специални процесуални срокове за производството по банкова несъстоятелност, възможност за налагане на предварителни обезпечителни мерки, незабавно действие на решението за откриване на производство по несъстоятелност (чл. 13, ал. 2 ЗБН), като обжалването на решението не спира изпълнението. Така формулиран, текстът отчита и защитава всички обществено значими цели и интереси и е странно, и неясно по какъв начин лишаването от право на обжалване на акционерите може да допринесе за допълнителна защита на така изброените вече цели и интереси или на други по-висши ценности, ако такива съществуват. Защото установяването на обективната истина и правилното прилагане на закона посредством упражняване на правото на обжалване на съдебния акт е също най-висша ценност на правовата държава.

Затова и считам, че въведеното ограничение по своята същност е негодно средство за постигане на неясна (илюзорна) цел, несъвместимо с принципите на правовата държава, правосъдието и правото на защита, поради което се явява обществено неоправдано и нетърпимо, а с това и неконституционосъобразно.

Конституционен съдия: Таня Райковска