Решение № 7 от 20 май 2003 г. по конституционно дело № 4 от 2003 г.

КОНСТИТУЦИОНЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 7 от 20 май 2003 г. по конституционно дело № 4 от 2003 г.

Конституционният съд в състав: председател - Румен Янков, и членове: Георги Марков, Димитър Гочев, Неделчо Беронов, Маргарита Златарева, Васил Гоцев, Людмил Нейков, Живан Белчев, Пенка Томчева, Лазар Груев, при участието на секретар-протоколиста Милка Бонева разгледа в закрито заседание на 20 май 2003 г. конституционно дело № 4 от 2003 г., докладвано от съдията Пенка Томчева.

Делото е образувано на 5 март 2003 г. по искане на 48 народни представители от XXXIX Народно събрание за установяване противоконституционност на чл. 106а, чл. 112г, ал. 1, т.2 и 3, чл. 164, ал. 1, т. 4 от Закона за енергетиката и енергийната ефективност (ЗЕЕЕ) (обн., ДВ, бр. 64 от 1999 г.; изм., ДВ, бр.1 от 2000 г., бр. 108 от 2001 г., бр. 63 от 2002 г., бр. 9 от 2003 г.), и на §68 и § 69, ал. 15 от преходните и заключителните разпоредби към Закона за изменение и допълнение на ЗЕЕЕ, (ДВ, бр. 108 от 2001 г.).

С определение от 13 март 2003 г. искането е допуснато за разглеждане по същество. Конституирани са като заинтересувани страни Народното събрание, Министерският съвет, министърът на енергетиката и енергийната ефективност, федерацията на потребителите в България и Комисията по търговия и защита на потребителя.

От изложението следва, че вносителите виждат противоречие с разпоредбите на чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията не поотделно на всеки от оспорените текстове от енергийния закон, а на въведената чрез тях система за индивидуално отчитане на ползваната топлинна енергия в сгради - етажна собственост. Поддържа се, че с въвеждането на една определена система за продажба на топлинна енергия и за дяловото й разпределение принципът на свободна стопанска инициатива по чл. 19, ал. 1 от Конституцията и „принципите на свободен избор и на равенство" по чл. 19, ал. 2 от основния закон са нарушени, като са заместени от „принципа на натрапване на правоотношения". Потребителите са лишени от средства за защита, а наред с това се нарушава неприкосновеността на жилището по чл. 33, ал. 1, както и достъпът до информация по чл. 41 от Конституцията, сочат вносителите. За противоконституционност на чл. 106а ЗЕЕЕ в искането не са посочени никакви съображения.

Становищата на Народното събрание, на Министерския съвет и на министъра на енергетиката и енергийната ефективност са, че с оспорените разпоредби са създадени условия за лоялна конкуренция между топлопреносните дружества и между дружествата за топлинно счетоводство и те не са в противоречие с конституционни норми. федерацията на потребителите в България поддържа, че е създадено монополно положение за топлофикационните дружества и търговците за дялово разпределение, към които „потребителят се закрепостява".

За да се произнесе, Конституционният съд взе предвид следното: Оспореният частично чл. 112г ЗЕЕЕ определя дяловото разпределение на топлинната енергия между потребителите в сгради - етажна собственост, да се извършва от топлопреносното предприятие или от търговец, определен от потребителите в сградата и отговарящ на условията на наредбата по чл. 95, ал. 3 от закона. В техническо отношение са посочени няколко условия и те са: - наличието на средства за търговско измерване на топлинната енергия в абонатната станция - чл. 112г, ал. 1, т. 1 ЗЕЕЕ, неоспорен; - наличието на средства за отчитане на дяловото потребление за отопление, каквито са индивидуалните топломери, отчитащи пряко количеството консумирана топлинна енергия в имотите, или индивидуалните разпределители заедно с регулираща арматура, монтирана върху всички отоплителни тела в отделните имоти - чл. 112г, ал. 1, т. 2, оспорен; - наличие на индивидуални водомери за топла вода - чл. 112г, ал. 1, т. 3, оспорен; с §68 ПЗРЗИДЗЕЕЕ е определен срок, в който потребителите на топлинна енергия в сгради - етажна собственост, са задължени да комплектуват имотите си със средства за отчитане на дяловото потребление съгласно чл. 112г, ал. 1, т.2 и 3 от закона; за потребители, които не са изпълнили предписанията по § 68, с оспорения чл. 164, ал. 1, т. 4 ЗЕЕЕ е предвидено административно наказание глоба от 100 до 500 лв.

Относно противоречието на чл. 112г, ал. 1, т.2 и 3 ЗЕЕЕ и §68 ПЗРЗИДЗЕЕЕ (ДВ, бр. 108 от 2001 г.) с чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията

Свободната стопанска инициатива по чл. 19, ал. 1 от Конституцията като конституционно начало, на което се основава икономиката в Република България, не следва да се разбира буквално като абсолютна, несъгласувана и безконтролна свобода на икономическо поведение на всички стопански субекти. Подобно схващане за свободата на стопанската инициатива би довело до хаос, доколкото липсата на държавно регулиране на стопанските дейности по законодателен ред представлява обективна предпоставка за това. В този смисъл Конституционният съд се е произнесъл и с

Решение № 6 от 1997 г. по к. д. № 32 от 1996 г., Решение № 18 от 1997 г. по к.д. № 12 от 1997 г., Решение № 4 от 1999 г. по к.д. № 31 от 1998 г. и др.

Създаденият с чл. 112г, ал. 1 ЗЕЕЕ регламент, съгласно който дяловото разпределение на топлинната енергия между потребителите в сгради — етажна собственост, се възлага на топлопреносното предприятие или на търговец, отговарящ на специални условия, който е избран (определен) от потребителите, е израз на необходимото държавно регулиране в тази област.

С уредбата по чл. 112г ЗЕЕЕ в изпълнение на „договора при публично известни общи условия" за продажбата на топлинна енергия на потребители за битови нужди, включително за общите части в сгради — етажна собственост, по чл. 106а ЗЕЕЕ, не се засягат конституционните принципи по чл. 19 от основния закон, защото: а) вместо недопустимия от чл. 19, ал. 2 от Конституцията монополизъм на едно дружество или търговец е осигурена възможност потребителите да избират стопанския субект, който да извършва дяловото разпределение на топлинната енергия в сгради — етажна собственост; това може да бъде топлопреносното предприятие или някой измежду регистрираните по съответния ред търговец; наличието не на един, а на няколко правни субекта, на които законът предоставя възможността да извършват тази дейност, изключва монополизма и създава условия за лоялна конкуренция между тях; едновременно с това е и своеобразна форма за защита на потребителя; б) естеството и особеностите на етажната собственост като специфична групова организация на множество отделни собственици на жилищни имоти в една сграда, обединени от обща основа и общ покрив, само по себе си позволява индивидуализация на правоотношенията за някои видове услуги, като електроснабдяване, водоснабдяване, топлоснабдяване и др., в границите на цялата етажна собственост, при което обвързаността на всеки отделен жилищен имот от сградата се обуславя от взетото по съответния ред решение на общото събрание на етажната собственост; предвид на това тезата на вносителите за „натрапени правоотношения" не намира подкрепа; условие за сключване на договори за дялово разпределение е наличието на решение на общото събрание на етажната собственост за това, а то от своя страна е израз на волята на мнозинството от потребителите.

С оспорения § 68 ПЗРЗИДЗЕЕЕ е даден срок до 30 септември 2002 г., в който потребителите на топлоенергия в сгради — етажна собственост, са задължени да комплектуват имотите си със съответните средства по чл. 112г, ал. 1, т. 2 (индивидуални топломери, отчитащи пряко количеството консумирана топлинна енергия, или индивидуални разпределители заедно с регулираща арматура, монтирани върху всички отоплителни тела в отделните имоти (и по чл. 112г, ал. 1, т. 3), индивидуални топломери за топла вода). На основата на вече изложеното тази разпоредба, която няма самостоятелно действие, също не противоречи на конституционни принципи и норми и в частност на чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията, независимо от съдържащия се в нея императив. Договорните отношения не изключват възможността за срочно изпълнение на определени задължения по договора, дори когато срокът е посочен в закона, а не е уговорен между страните. Подобно законово обвързване със срок има стимулиращо предназначение и същото действие без оглед на това, дали съответните съконтрагенти, в случая потребителите, са били „задължени" или не за спазването му. Очевидно този императив е ползван като основание на друга законова разпоредба — чл. 164, ал. 1, т. 4 ЗЕЕЕ.

Относно противоконституционността на чл. 164, ал. 1, т. 4 ЗЕЕЕ

С оспорения чл. 164, ал. 1, т. 4 ЗЕЕЕ, ако собственик на имот в сграда — етажна собственост, не комплектува отоплителните тела в имота си със средства за отчитане дяловото потребление на топлинна енергия по чл. 112г, ал. 1, т. 2 и 3 в предвидения в закона срок или ги демонтира, ако не подлежи на по-тежко наказание, се наказва с глоба от 100 до 500 лв.

Искането и в тази част съдът намира за неоснователно.

Общите положения на ЗЕЕЕ уреждат обществените отношения в енергетиката, свързани с държавното управление, регулиране и ефективно използване на енергията и енергийните ресурси, както и разпределението и реализацията й. Наред с това прогласената цел на закона е да гарантира ефективното използване на енергията за задоволяване на потребностите на обществото. Съдът счита, че тези две отправни точки трябва да бъдат съобразени при преценката, дали текстът е противоконституционен.

Според чл. 106, т. 2 и 3 ЗЕЕЕ потребителите, извършващи стопанска дейност, купуват топлинна енергия, като сключват договор при общи условия с независим производител или топлопреносно предприятие. За разлика от тях според чл. 106а от закона този род продажби на потребителите за битови нужди се осъществява при публично известни общи условия, предложени от топлопреносното предприятие и одобрени от Държавната комисия за енергийно регулиране, наричана по-нататък „комисията". Както е посочено в глава трета от ЗЕЕЕ, тя е държавен орган към Министерския съвет, овластен да извършва държавно регулиране в областта на енергетиката.

Наистина комисията одобрява както общите условия, така и публично известните общи условия, но различният режим на сключване на сделките е очевиден. В първия случай е налице автономия на договарянето, докато вторият съдържа елемент на административно регулиране. Това е така, защото публично известните общи условия според употребения в закона израз „влизат в сила в едномесечен срок от публикуването им, без да бъдат приети от купувача". Не налага друг извод обстоятелството, че в чл. 106а, ал. 3 ЗЕЕЕ е предвидена възможност в месечен срок от влизането им в сила потребителите да предложат различни условия. Разпоредбата е привидно диспозитивна, тъй като нормата не изключва регулирането. И това е така, защото предложените различни условия могат и да не бъдат приети от топлопреносното предприятие. И още нещо, което е съществено — „различните условия" очевидно не могат да изключат измерването на топлинната енергия, която се осъществява чрез индивидуални топломери, тъй като без тях публично известеният договор при общи условия не би имал предмет. За пълнота тук трябва да се отбележи, че отказът да се ползва топлинна енергия от потребител за битови нужди до въвеждането на топлинното счетоводство всъщност е отказ да се сключи сделка и не попада под хипотезата на чл. 106а, ал. 3 ЗЕЕЕ.

Обсъденото по-горе в чл. 112г, ал. 1, т.2 и 3 ЗЕЕЕ задължение за потребителите на топлинна енергия и гореща вода за битови нужди е предвидено в закона. То е израз на прогласеното държавно регулиране и ефективно ползване на енергията. В този смисъл неизпълнението е допустимо да бъде санкционирано по реда, предвиден в чл. 164 ЗЕЕЕ.

На последно място тази санкция не трябва да се отъждествява с допълнително заплащане на топлинна енергия, завишена с 10 на сто, предвидено в § 69, т. 15 ЗЕЕЕ. Както е отразено по-долу в мотивите на решението, то е елемент от заплащането на консумираната топлинна енергия.

По изложените съображения съдът приема, че текстът не е противоконституционен.

Относно противоконституционността на § 69, ал. 15 от преходните и заключителните разпоредби към Закона за изменение и допълнение наЗЕЕЕ

Оспорената ал. 15 на § 69 ПЗРЗИДЗЕЕЕ съдържа две разпоредби: първата, че за прилагане на дялово разпределение е необходимо инсталирането на съответните средства за отчитане на топлоенергията в най-малко 90 на сто от отопляемия обем в сградата; и втората, че за потребители, които не са инсталирали такива средства, енергията за отопление се изчислява пропорционално на отопляемия обем със специфичен разход на сградата, завишен с 10 на сто. От съдържанието на искането следва, че вносителите виждат противоречие с Конституцията на § 69, ал. 15 не изцяло, а само в частта, с която неинсталиралите отчитащи средства потребители ще заплащат ползваната от тях топлоенергия със съответно завишение с 10 на сто.

Искането за противоконституционност на § 69, ал. 15 в посочената част е неоснователно. С оспореното от вносителите десетпроцентно увеличение на стойността на ползваната топлоенергия от потребители, които не са инсталирали в жилищата си съответните топлоотчитащи средства, не са нарушени конституционни норми, в т. ч. на чл. 19, ал. 2 от Конституцията.

Доколко десетпроцентното увеличение по § 69, ал. 15 ЗЕЕЕ може да се третира като поставяне в неравностойно икономическо положение на потребителите, които не са инсталирали топлоотчитащи средства, по отношение формиране стойността на ползваната от тях топлоенергия, е въпрос на конкретни изчисления, съпоставки и анализи. Резултатите може да се окажат както по-неблагоприятни, така и по-благоприятни или еднакви при сравнение на стойността на топлоенергията при потребители, които са монтирали такива средства. Това обаче не влияе на конституционосъобразността на разпоредбата относно изискването по чл. 19, ал. 2 от Конституцията за защита на потребителя, щом като от волята на потребителите зависи да изберат предпочитания от тях начин за заплащане на топлоенергията — със или без съответни средства за отчитане, респ. със или без договори за топлинно счетоводство.

За противоконституционността на чл. 106а, чл. 112г, ал. 1, т.2 и 3 ЗЕЕЕ с чл. 33 и 41 от Конституцията

Твърдяното и немотивирано противоречие на чл. 106а, чл. 112г, ал. 1, т.2 и 3 ЗЕЕЕ с конституционните разпоредби на чл.33 относно неприкосновеността на жилището и на чл. 41, свързано с правото да се търси, получава и разпространява информация, не намира опора в сочените или други разпоредби на Конституцията. Достъпът до жилищата на потребителите за монтаж и за отчитане на показателите по съответните средства (топломери, разпределители, водомери за топла вода) и дължимата информация за количеството на получената от потребителите топлоенергия са въпроси, които се уреждат с договорите. При нарушения или неизпълнение на поетите с договора задължения заинтересованите могат да търсят правата си по общия исков ред.

По изложените съображения на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията и съгласно чл. 22, ал. 1 от ЗКС Конституционният съд РЕШИ: Отхвърля искането на 48 народни представители от XXXIX Народно събрание за установяване противоконституционност на чл. 106а, чл. 112г, ал. 1, т.2 и 3, чл. 164, ал. 1, т. 4 от Закона за енергетиката и енергийната ефективност (обн., ДВ, бр. 64 от 1999 г.; изм. бр. 1 от 2000 г., бр. 108 от 2001 г., бр. 63 от 2002 г., бр. 9 от 2003 г.), и на §68 и § 69, ал. 15 от преходните и заключителните разпоредби към Закона за изменение и допълнение на ЗЕЕЕ (ДВ, бр. 108 от 2001 г.).

Съдиите Неделчо Беронов, Васил Гоцев и Пенка Томчева са подписали решението с особено мнение по чл. 164, ал. 1, т. 4 ЗЕЕЕ.

Председател: Румен Янков

ОСОБЕНИ МНЕНИЯ на конституционни съдии по конституционно дело № 4 от 2003 г.

Неделчо Беронов

Особеното ми мнение е по частта на решението от 20 май 2003 г., с което се приема, че разпоредбата на чл. 164, ал. 1, т. 4 от Закона за енергетиката и енергийната ефективност (ЗЕЕЕ) не е противоконституционна.

Разпоредбите на ЗЕЕЕ, с които е предвидено въвеждане на система за дялово разпределение на топлинната енергия между потребителите в сгради — етажна собственост, както и монтиране на съответни уреди, позволяващи прилагането на тази система, не са противоконституционни.

Въпросът е за правните последици при неизпълнение на тези задължения — дали да се състоят в налагане на глоби, т. е. да са административнонаказателни.

Ползването на топлинна енергия от потребителите в сгради — етажна собственост, се осъществява въз основа на гражданскоправни отношения — за продажба (чл. 106а, ал. 1 ЗЕЕЕ) на стока, каквато е енергията във всичките й разновидности (чл. 110, ал. 2 от Закона за собствеността).

Създаването на тези правоотношения зависи от волята и преценката на евентуалния потребител. Той може да прекрати подаването на топлинна енергия за целия или за част от имота си (§ 69, ал. 4 ЗЕЕЕ). Макар в тези случаи да остава потребител за общите части на сградата, количеството на топлинна енергия за тяхното отопление се отчита по други показатели, а не чрез инсталирани средства за отчитане дяловото разпределение (§ 69, ал. 2 ЗЕЕЕ).

Без да са се отказвали от пълно или частично подаване на топлинна енергия, лицата, които не са инсталирали средства за отчитане на дяловото разпределение, могат да ползват топлинна енергия за имотите си, която се изчислява пропорционално на отопляемия обем (чл. 69, ал. 15 ЗЕЕЕ).

Когато потребителят извършва стопанска дейност в сграда — етажна собственост, продажбата на топлинна енергия на такъв потребител се извършва на основата на писмен договор (чл. 106 ЗЕЕЕ).

Щом създаването и модифицирането на правоотношенията между топлопреносното предприятие и потребителите зависи от желанието и преценката на последните, тези правоотношения са гражданскоправни. Допуснати неизпълнения по тях могат да породят типичните правни последици за този вид правоотношения, но не и административноправни, каквито са глобите по чл. 164, ал. 1, т. 4 ЗЕЕЕ.

Въвеждане на административноправни санкции при неизпълнение на гражданскоправни задължения нарушава съществуващата правна уредба на гражданскоправните отношения. Нарушени са началата на правовата държава, каквато е Република България, съгласно чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Поради това разпоредбата на чл. 164, ал. 1, т. 4 ЗЕЕЕ е противоконституционна.

Съдия: Неделчо Беронов

Васил Гоцев

Не съм съгласен с приетото в решението на Конституционния съд относно чл. 164, ал. 1, т. 4 от Закона за енергетиката и енергийната ефективност (ЗЕЕЕ). Според мен той е непротивоконституционен по следните съображения: В тази разпоредба от закона е предвидена глоба във връзка с гражданскоправни правоотношения. Това противоречи на принципа на чл. 4, ал. 1 от Конституцията, според който Република България е правова държава. Според законите в страната глоба може да се наложи или като наказание при извършване на престъпление, или като административно наказание за нарушаване на закона. Нарушеният закон обаче трябва да бъде свързан с нарушаване на административна разпоредба. В случая на чл. 164, ал. 1, т. 4 предвидената санкция е за това, че гражданите не са изпълнили едно задължение във връзка с гражданскоправни отношения.

От § 69, ал. 15 на преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на ЗЕЕЕ (ДВ, бр. 108 от 2001 г.) се вижда, че потребителите на топлинна енергия от една сграда могат да се присъединят към топлопреносната мрежа само ако потребителите, чиято собственост общо възлиза най-малко на 90% от отоплителния обем в сградата, са инсталирали средства за отчитане на дяловото потребление на топлинна енергия. За тези потребители, които не са инсталирали такива средства, топлинната енергия за отопление се изчислява пропорционално на отопляемия обем със специфичен разход на сградата, завишен с 10 %.

От горното следва, че не съществува законово задължение за всеки гражданин да се включи в мрежата. Същото се вижда и от чл. 105е и чл. 108 ЗЕЕЕ. Следователно гражданите могат да избират между това изобщо да не ползват топлинна енергия, да я ползват, като изпълнят задълженията си по чл. 112г, ал. 1, т. 3 ЗЕЕЕ и монтират уредите за отчитане на дяловото потребление, или да ползват топлинната енергия, без да имат такива уреди, като заплащат в съответствие с изискванията пропорционално на отопляемия обем със специфичен разход на сградата, завишен с 10 % съгласно § 69, ал. 15

ПЗРЗИДЗЕЕЕ.

От цитираните разпоредби на ЗЕЕЕ се вижда, че по своята същност отношенията между потребителя и топлопреносното предприятие са по същество гражданскоправни. Разпоредбата на чл. 112г, ал. 1, т. 2 ЗЕЕЕ във връзка с неизпълнение на задълженията, които налага глобата по чл. 164, ал. 1, т. 4, не създава общо административно задължение за всички граждани. Тя се отнася само за тези, които желаят да се присъединят към топлопреносната мрежа и предпочитат да не плащат топлоенергията, съгласно § 69, ал. 15 ПЗРЗИДЗЕЕЕ. Това са тези потребители, чиято собственост общо е по-малка от 10 % от отопляемия обем на сградата.

Щом сам ЗЕЕЕ е дал възможност на някои граждани да ползват топлинната енергия по този начин на заплащане и не е въведено по административен път всички да получават топлинна енергия по реда на чл. 112, ал. 1, т. 2, няма основание да бъдат глобявани за това, че са предпочели възможността, която сам законът им е създал. Те не са извършили административно нарушение, поради което не следва да им се налага административно наказание.

Съдия: Васил Гоцев

Пенка Томчева

(в частта на чл. 164, ал. 1, т. 4 ЗЕЕЕ)

С оспорената разпоредба е предвидено административно наказание за поведение, обусловено от личната воля, респ. материални възможности на потребителите при избора им да ползват или не законово регламентираната, предлагана по договор услуга.

Характеристичните белези на административното нарушение са: 1. да става дума за деяние (действие или бездействие), което нарушава установения ред на държавното управление; 2. да е извършено виновно, и 3. да е обявено за наказуемо с административно наказание, налагано по административен ред.

В случая законът е обявил за административно нарушение бездействието на потребителите на топлоенергия, които не са сключили договори и не са монтирали в жилищата си топлоотчитащи средства в посочения срок.

В нарушение на чл. 4, ал. 2 от Конституцията, според който наред с другото е постановено конституционно изискване за гарантиране правата на личността и създаването на условия за свободно развитие, както и в нарушение на чл. 6 за равенство на гражданите и на чл. 19, ал. 2 от Конституцията за защита на потребителите, с оспорената разпоредба отнапред със самия закон се предрешава въпросът за вината, доколкото материалноправното основание за административното наказание е немонтирането на топлоотчитащите средства. С оспорената разпоредба потребителите са лишени от правото си на избор на начина на отчитане и съответно заплащане ползваната от тях топлоенергия.

Съдия: Пенка Томчева