Решение № 16 от 6 ноември 2018 г. по конституционно дело № 4 от 2018 г.

РЕШЕНИЕ № 16 от 6 ноември 2018 г. по конституционно дело № 4 от 2018 г.

Конституционният съд в състав: председател: Борис Велчев, членове: Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, Кети Маркова, Георги Ангелов, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, при участието на секретар-протоколиста Мариана Георгиева разгледа в закрито заседание на 6 ноември 2018 г. конституционно дело № 4/2018 г., докладвано от съдията Гроздан Илиев.

Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България във фазата за решаване на делото по същество.

Делото е образувано по искане на 60 народни представители от 44-то Народно събрание (НС) за установяване на противоконституционност на Решение на Народното събрание от 21 февруари 2018 г. (ДВ, бр. 17 от 23 февруари 2018 г.), с което на основание чл. 5, ал. 1, т. 2, предл. 2 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС) е освободен Валери Мирчев Жаблянов от поста заместник-председател на Народното събрание.

В искането се поддържа, че оспореното решение противоречи на конституционните разпоредби, установяващи принципа на правовата държава (чл. 4 от Конституцията), политическия плурализъм (чл. 11, ал. 1), правото на всеки да мисли свободно, да говори и действа според съвестта си (чл. 37, ал. 1), правото на всеки да има убеждения и да ги изразява (чл. 38), правото да изразява мнение и да го разпространява чрез слово (чл. 39), свободния мандат (чл. 67), както и чл. 73 от Конституцията, относно уредбата на организацията и дейността на Народното събрание.

Вносителите твърдят, че в мотивите към Решението на НС не са посочени конкретни случаи на превишаване на правата от страна на народния представител в качеството му на заместник-председател на НС, включително извършвани системно, които да формират фактическия състав на основанието по чл. 5, ал. 1, т. 2, предл. 2 ПОДНС за предсрочно прекратяване на мандата му.

Според вносителите решението е резултат на политическа целесъобразност. Твърди се, че народният представител е санкциониран за изказани от него мнения и дадени оценки за актуални политически събития, които не съвпадат с тези на парламентарното мнозинство. В този аспект са развити съображения за противоречие с конституционните разпоредби, установяващи свободата на мисълта, забраната за ограничаване в правата поради убежденията си, комуникационните права на гражданите и политическия плурализъм.

С определение от 22.05.2018 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество и като заинтересувана институция в производството по делото е конституирал Народното събрание.

Като заинтересована страна по делото е конституирал и народния представител Валери Мирчев Жаблянов.

На основание чл. 20а, ал. 3 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд (ПОДКС) е отправена покана да дадат писмено правно мнение по предмета на делото: проф. д-р Емилия Друмева, проф. д-р Снежана Начева, проф. д-р Георги Близнашки, проф. д-р Пенчо Пенев и проф. д-р Пламен Киров.

Народното събрание и народният представител Валери Жаблянов не са се възползвали от предоставената им възможност да представят писмени становища.

От поканените специалисти писмено правно мнение е представил само проф. д-р Пламен Киров. В него се поддържа становище, че и в трите случая, посочени в проекта за решение, Валери Жаблянов е изразявал лично мнение като гражданин и народен представител, с което не е ангажирал ръководството на Народното събрание. Това е сторил, основавайки се на гарантираните му от Конституцията права да прави предложения, да мисли свободно и действа според съвестта си, да има убеждения и да ги изразява. Поддържа се, че нарушенията, претендирани от вносителите на проекта за решение, всъщност представляват действия на Валери Жаблянов като народен представител, извършени в рамките на свободния му депутатски мандат. Във връзка с това се прави изводът, че оспореното решение за санкциониране на Валери Жаблянов представлява акт, с който се ограничават правата му поради убеждения и свободно изразено мнение. Поддържа се още, че решението е прието в нарушение на чл. 5, ал. 1, т. 2, предл. 2 ПОДНС, тъй като посочените в мотивите действия, извършени от Валери Жаблянов, не могат да се квалифицират като „системно нарушаване на правата“ в качеството му на заместник- председател на Народното събрание. Ръководено от съображения за политическа целесъобразност, Народното събрание е извършило нарушение на чл. 86, ал. 2 от Конституцията, който го задължава при приемането на решения да се съобразява и спазва освен Конституцията и издаваните от него актове, включително ПОДНС. Допуснатото нарушение прави това решение конституционно нетърпимо и постановено в явно противоречие с принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 и 2 от Конституцията). Изразява се становище, че оспореното решение противоречи и на чл. 11, ал. 1, чл. 37, ал. 1, чл. 38, чл. 39, ал. 1 и чл. 67, ал. 1 и 2 от Конституцията, защото с него е наложена юридическа санкция на Валери Жаблянов за това, че е упражнил конституционно признати и гарантирани му права като гражданин и народен представител.

Конституционният съд, след като обсъди доказателствата по делото, доводите и съображенията, изложени в искането, както и представеното писмено мнение, за да се произнесе, взе предвид следното: С Решение от 19.04.2017 г. (ДВ, бр. 32 от 21.04.2017 г.) народният представител Валери Мирчев Жаблянов е избран за заместник-председател на 44-то Народно събрание. Изборът е извършен на основание разпоредбата на чл. 76, ал. 3 от Конституцията, според която на първото заседание на Народното събрание се избират председател и заместник-председатели на събранието със срок на пълномощието еднакъв с този на мандата на Народното събрание. С Решение на Народното събрание от 21 февруари 2018 г. (ДВ, бр. 17 от 23 февруари 2018 г.) на основание чл. 5, ал. 1, т. 2, предл. 2 ПОДНС Валери Мирчев

Жаблянов като заместник-председател на Народното събрание е освободен предсрочно. В решението е посочена само правната квалификация на основанието за предсрочно прекратяване на мандата.

Конституционният съд счита искането за неоснователно.

Народното събрание като висш конституционно установен държавен орган и народно представителство (парламент на републиката) се ползва с автономия. Тя се гарантира чрез предоставеното на парламента от конституционния законодател право да приема правилата на своята организация и дейност и да решава въпросите относно своето управление – чл. 73 от Конституцията.

Конституционният съд е имал нееднократно възможност да подчертае, че ядрото на правовата държава е законността и че нарушаването на закона наред с нарушаването на Конституцията също така може да бъде основание за противоконституционност на оспорения пред него акт на Народното събрание. В съответствие с утвърдена практика на Конституционния съд Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание се приема непосредствено въз основа на Конституцията, стои в йерархията на нормативните актове паралелно със закона (Решение № 7/2010 г. на

Конституционния съд) и има задължителна сила за всички правни субекти.

Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 3 от Конституцията на първото заседание на новоизбраното Народно събрание се избират председател и заместник-председатели, което имплицитно съдържа възможност за парламента да ги освободи предсрочно от заемания пост. Основният закон не урежда основанията за предсрочното им освобождаване. По силата на установена конституционна традиция у нас те се уреждат в ПОДНС, като по отношение на санкционните основания има константна практика на тяхното изрично посочване. Това се отнася и до приложеното санкционно основание за приемането на оспореното пред съда решение на Народното събрание.

Изчерпателното изброяване на санкционните по характера си основания за предсрочно прекратяване на мандата на един държавен орган има съществена охранителна функция за стабилността на структурите на публичната власт и за ефективността на управлението, проявление на което е пълноценното осъществяване на мандата на държавните органи. Конституционният законодател използва термина „мандат“ единствено по отношение на държавните органи – в случая Народно събрание (например чл. 64, ал. 2), както и за народните представители (чл. 67, ал. 1), и в някои случаи се обозначава като срок, за който се избира парламентът (чл. 64, ал. 1), или срок на пълномощията на същия (чл. 64, ал. 3, чл. 160, ал. 3) и на народен представител (чл. 72, ал. 1). ПОДНС на свой ред използва термина „пълномощия“ на народен представител (чл. 138, ал. 7, чл. 140, ал. 2). Конституционният съд намира за необходимо да отбележи обаче, че председателят и заместник-председателите на НС не са държавни органи от категорията на обхванатите от установената конституционна система, а вътрешни органи на парламента – държавният орган е самото общонационално представително учреждение. Поради това съдът счита, че не могат да бъдат привеждани съображения, свързани с института „мандат“ на държавен орган в подкрепа на виждане за стабилност на този пост в Народното събрание. Не е случайно, че в ПОДНС вместо израза „предсрочно прекратяване на мандат“ се използва изразът „предсрочно освобождаване“ на председателя или заместник-председателите на НС.

По конкретното дело е от значение, че оспореното решение е прието при спазване на изискването за кворум и мнозинство така, както са предписани в Основния закон и ПОДНС, както и е посочено правното основание измежду изрично изброените в чл. 5 ПОДНС и фактите, които по преценка на представителството мотивират формиране на политическа воля за прилагането му. Разпоредбата на чл. 67, ал. 2 от Конституцията задължава народните представители да действат въз основа на нея и законите, включително и ПОДНС в контекста на посоченото по-горе за неговото правно естество. Без съмнение този конституционен императив обвързва в най-висока степен председателя и заместник-председателите на Народното събрание. Всяко поведение на народен представител, заемащ този пост, трябва да отговаря на чл. 67, ал. 2 от Конституцията.

С оспореното решение Валери Жаблянов е предсрочно освободен като заместник-председател на Народното събрание на основание чл. 5, ал. 1, т. 2, предл. 2 ПОДНС поради системно нарушаване на правата според посоченото в проекта за решение.

Конституционният съд счита, че в конкретния случай системността не се свежда единствено до количествено измерение. В един закон намират израз синтезираните от представителите ценности, от името на титуляря на държавна власт – народа (чл. 67, ал. 1 от Конституцията), и всяко действие в несъответствие със закон в този смисъл би могло да носи белезите на посегателство върху системата на закрепените в правото ценности на обществото.

Настоящият конституционен спор изисква да се припомни, че през 2000 г. 38-то НС прие Закона за обявяване на комунистическия режим в България за престъпен (ДВ, бр. 37 от 5 май 2000 г.), който, макар и с подчертано декларативен характер, е отговор на публичния интерес и дава израз на оценката на обществото за визирания в закона исторически период на държавно развитие на страната. Конкретното фактическо основание за квалификацията на поведението на заместник-председателя в проекта за решение на НС като „системно превишаване на правата“ е несъответствието му с ценностния избор, изразен от народното представителство от името на народа, отразен в чл. 2, ал. 1, т. 3 от цитирания закон. Народните представители, подкрепили оспореното решение на НС, приемат, че Валери Жаблянов (член на Националния съвет на Българската социалистическа партия) е ангажиран с разпространената в публичното пространство Декларация против провеждането на „Луков марш“, която съдържа твърдение, че Народният съд е „едно необходимо и неизбежно военновременно правосъдие“. При действащата разпоредба на чл. 2, ал. 1, т. 3 от цитирания закон, с която се осъжда „безпрецедентната разправа с народните представители от ХХV Народно събрание и всички невинно осъдени от така наречения „Народен съд“, подобно поведение е в противоречие с чл. 67, ал. 2 от Конституцията.

Освен това народните представители с факта на приемането на решението с предложените в проекта мотиви потвърждават с този акт достоверността на нарушаването на реда в пленарната зала на Народното събрание на 1.02.2018 г. (стенографски протокол от пленарните заседания на 44-то НС – деветдесет и девето заседание, проведено на 1 февруари 2018 г., четвъртък), което е в противоречие с чл. 155 ПОДНС. Правилникът има задължителна правна сила за Народното събрание и народните представители и както бе посочено, има нормативен ранг на закон. Народните представители носят дисциплинарна отговорност по ПОДНС за подобни нарушения. Без съмнение един заместник-председател на Народното събрание, който има по-високи задължения за опазване на авторитета на парламента, следва да понесе и допълнителна отговорност. Постът на председател и на заместник-председател на Народното събрание се заема от момента на избора до този на неговото прекратяване и независимо дали заемащият този пост прави изявление в лично качество, дали извършва, или не конкретни действия по ръководство на дейността на парламента, това не променя статуса му във вътрешната организация на Народното събрание. Следователно не променя и отговорността, която трябва да носи за добре премерено и разумно преценено поведение, подпомагащо утвърждаването на авторитета на общонационалното представително учреждение.

Водим от изложеното и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд РЕШИ: Отхвърля искането на 60 народни представители от 44-то Народно събрание за установяване на противоконституционност на Решение на Народното събрание от 21 февруари 2018 г. (ДВ, бр. 17 от 23 февруари 2018 г.), с което е освободен Валери Мирчев Жаблянов от поста заместник-председател на Народното събрание.

Решението е прието с особено мнение на съдиите Борис Велчев, Цанка Цанкова, Румен Ненков, Гроздан Илиев и Таня Райковска.

Председател: Борис Велчев

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдията Румен Ненков по конституционно дело № 4 от 2018 г.

Не споделям взетото с гласовете на мнозинството съдии решение за отхвърляне на искането на група народни представители за установяване на противоконституционност на решението на Народното събрание от 21 февруари 2018 г., с което на основание чл. 5, ал. 1, т. 2 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС) Валери Мирчев Жаблянов е освободен от поста заместник-председател на Народното събрание. Считам, че оспореният парламентарен акт е нъсъвместим с Конституцията на Република България (Конституцията), по-конкретно с утвърдения от нея принцип на правовата държава, по следните съображения: 1. Задълженията на заместник-председателя на Народното събрание са производни на конституционните функции на председателя. Като участници в ръководството на парламента и двамата имат установен от Основния закон мандат, съвпадащ по време с мандата на Народното събрание, което ги е избрало (изрично в този смисъл вж. Решение № 16/1992 г. по к. д. № 25/1992 г.). Конституцията в чл. 76, ал. 3 сочи реда за възникване на фигурата „заместник-председател на Народното събрание“ като орган на публичната власт, а в чл. 77, ал. 2 определя задачите, които е длъжен да изпълнява – да подпомага председателя и да осъществява възложените от него дейности в рамките на правомощията по чл. 77, ал. 1. Във връзка с това изразявам несъгласие с тезата на мнозинството съдии, че „...председателят и заместник-председателите на Народното събрание не са държавни органи от категорията на обхванатите от установената конституционна система, а вътрешни органи на парламента ...“, най-малкото защото Основният закон изрично предвижда, докато заемат съответния пост, трайно да упражняват представителни и удостоверителни функции (чл. 77, ал. 1, т. 1, 5 и 6 от

Конституцията), а дори и властнически правомощия (чл. 77, ал. 1, т. 4 от Конституцията). Ето защо за мен няма никакво съмнение, че освобождаването им с акт на Народното събрание е съответно на предсрочно прекратяване на конституционен мандат. Основанията за това не се съдържат в Конституцията, но са посочени в ПОДНС, който има силата на закон. Следователно за правилното решаване на настоящия казус е приложимо общозадължителното предписание по т. 2, абзац първи, изречение 2 от диспозитива на Тълкувателно решение № 13/2010 г. по к. д. № 12/2010 г. Обратно, ирелевантни към конституционния спор са мотивите на Решение № 3/2010 г. по к. д. № 18/2009 г., отнасящи се за предсрочно прекратяване на правомощията на председател на парламентарна комисия, който поначало не разполага с конституционен мандат и може да бъде освободен по съображения за целесъобразност. Неотносими към изхода на делото са и мотивите на Решение № 11/2000 г. по к.д. № 13/2000 г., тъй като третират въпрос, който впоследствие е бил преразгледан от Конституционния съд с горепосоченото тълкувателно решение.

2. Заместник-председателят на Народното събрание същевременно е и народен представител. Според мен недопустимо е неговият избор в парламентарното ръководство сам по себе си да обуславя ограничаване на предоставените на всеки друг депутат възможности за свободно изразяване на политически оценки, възгледи и идеи, съответни на собствената му съвест и убеждения, стига да не противоречат на Конституцията и законите (чл. 67, ал. 2 от Конституцията). Това произтича и от въздигнатия като конституционен принцип плурализъм на политическия живот в страната (чл. 11 от Конституцията). Затова под „системно превишаване на правата или системно неизпълнение на задълженията в рамките на тяхната компетентност“ по смисъла на чл. 5, ал. 1, т. 2 ПОДНС може да се разбира само съвкупност от прояви на ненадлежно изпълнение на конституционните задължения, произтичащи от чл. 77, ал. 2 във връзка с ал. 1 от Конституцията.

3. Разпоредбата на чл. 5, ал. 1, т. 2 ПОДНС определя реда и материалноправните предпоставки, по които парламентът може да освободи предсрочно председателя и заместник-председателите на Народното събрание за допуснато нарушение на задълженията, произтичащи от чл. 77 на Конституцията. По принцип в правовата държава законодателната власт е длъжна да спазва собствените си управленски решения, материализирани в приетите от нея нормативни актове, между които е и ПОДНС. Както е посочено по-горе, изходът на конституционния спор по настоящото дело е обвързан от общозадължителното предписание, дадено изрично с т. 2, абзац първи, изречение 2 от Тълкувателно решение № 13/2010 г. по к. д. № 12/2010 г., според което, когато основанията за предсрочно прекратяване на конституционно установен мандат не са предвидени в самата Конституция, обвързващи са основанията, предвидени в закона. От това следва, че несъобразяването с ПОДНС при издаването на съответен парламентарен акт накърнява основополагащия принцип на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от Конституцията и обуславя заключение за неговата противоконституционност.

4. Преценявано само в рамките на фактическите положения, въз основа на които е взето, оспореното парламентарно решение противоречи на чл. 5, ал. 1, т. 2 ПОДНС. Приложената разпоредба допуска предсрочно освобождаване на председателя и заместник-председателите на Народното събрание за „превишаване на правата и неизпълнение на задълженията в рамките на тяхната компетентност“, като допълнително изисква нарушенията да са осъществени „системно“, т.е. най-малкото да са повече от едно. Подложеният на конституционен контрол акт е обоснован с три последователни прояви на Валери Жаблянов, които в своята съвкупност са квалифицирани като „системно превишаване на правата“. Разбира се, решението не би противоречало на Конституцията, ако тези прояви, макар и да не съответстват на възприетата от парламента квалификация, осъществяват признаците на друго по вид нарушение, каквото е „неизпълнение на задълженията“.

5. При ръководството на открито, достъпно за обществеността парламентарно заседание председателят на Народното събрание изпълнява представителни и организационни функции, които са му възложени от Конституцията. Обстоятелството, че определени обществени групи са станали жертва на комунистическия режим, в частност и на така наречения „възродителен процес“, е всеизвестно, не се оспорва от хора с различни политически убеждения. Нещо повече, признато е с редица парламентарни актове (напр. Закона за обявяване на комунистическия режим в България за престъпен – ДВ, бр. 37 от 2000 г.). Затова, когато на заседанието, проведено на 1 февруари 2018 г., председателят на Народното събрание, следвайки предварително приетия дневен ред, е предложил засвидетелстване на почит към жертвите на комунизма, той е действал в пълно съответствие с изискванията на закона и общоприетия морал. По принцип недопустимо е негов заместник да го затруднява при изпълнението на конституционните му правомощия, защото самата Конституция задължава заместник-председателя да подпомага председателя, а не да му пречи при осъществяване на дейността му (чл. 77, ал. 2, т. 1).

В конкретния случай с поведението си в пленарната зала, надлежно документирано в съставената стенограма, Валери Жаблянов съвсем съзнателно, без извинително основание е затруднил изпълнението на задълженията на председателя на Народното събрание. Ритуалът по изразяване на уважение спрямо жертвите на комунизма е бил включен в дневния ред на конкретното заседание, тъй като е съвпадал с датата на съответно историческо събитие с важно значение и сериозни последици. При обявеното от парламентарния председател начало на едноминутно мълчание като акт на засвидетелстване на почит към определена категория пострадали лица народният представител Жаблянов е продължил да говори, включително и при вече изключени микрофони, предявявайки очевидно несъвместими с конкретния повод нови искания за изразяване на почит към други жертви на политическо насилие, осъществено в съвсем различен период от националната история. Дали поведението му е съдържало признаци на политическа нетолерантност и провокация, е без правно значение. Съществено е това, че то е било несъвместимо с конституционното му задължение като заместник-председател на Народното събрание да подпомага председателя при надлежното изпълнение на установените в Основния закон правомощия. Следователно в мотивите към подлежащото на конституционен контрол решение действията на Валери Жаблянов, осъществени в заседателната зала на Народното събрание на 1 февруари 2018 г., правилно са оценени като грубо възпрепятстване на установения ред за провеждане на парламентарното заседание и с основание са квалифицирани като нарушение по чл. 5, ал. 1, т. 2 ПОДНС във връзка с чл. 77, ал. 2 от Конституцията.

6. В случая обаче останалите две прояви, третирани от подложения на контрол за конституционосъобразност акт като нарушения на правомощията на заместник-председателя на Народното събрание, по своето съдържание не представляват ненадлежно изпълнение на конституционни задължения, а са израз на правото на всеки народен представител на основата на своите политически идеи и мироглед да дава оценки на събития със съществена обществена значимост. Без значение е дали тези оценки съответстват на историческата истина, дали са обективни и справедливи, дали се възприемат от другите и т.н. Важното е, че позволеното политическо слово не може да се свърже с ненадлежното изпълнение на функциите, които Конституцията е възлагала на Валери Жаблянов в качеството му на заместник-председател на Народното събрание. Във връзка с това трябва да се подчертае, че ако наистина сме искрени в желанието си да живеем в условията на демокрация, сме длъжни да приемаме всички онези принципни положения, които са неотменими елементи на нейната сърцевина. В настоящия казус става въпрос за такива основополагащи конституционни ценности, като плурализма на политическия дебат, правото на всеки народен избраник да действа по съвест и убеждение, правото на гражданина на свободно изразяване и разпространяване на мнение и идеи.

Съпричастността на засегнатия от оспореното решение народен представител към подготовката на партийна декларация, включваща отношение към създаването и дейността на така наречения „Народен съд“, и изразеното в негово изказване от парламентарната трибуна неодобрение на сключен от правителството международен договор не могат да бъдат определени като нарушения на конституционните задължения на заместник-председателя на Народното събрание. Следователно в настоящата хипотеза не е налице системността, която е необходима предпоставка за прилагането на чл. 5, ал. 1, т. 2 ПОДНС във връзка с чл. 77, ал. 2 от Конституцията. Затова решението за освобождаване на Валери Жаблянов от заемания от него пост в ръководството на парламента е взето в нарушение на ПОДНС, а във връзка с това е несъвместимо и с принципа на правовата държава по смисъла на чл. 4, ал. 1 от Конституцията.

Конституционен съдия: Румен Ненков

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдиите Борис Велчев, Цанка Цанкова, Гроздан Илиев и Таня Райковска по конституционно дело № 4 от 2018 г.

Подписахме с особено мнение решението по следните съображения: Решението на мнозинството е подкрепено с неубедителни мотиви и е неправилно по същество.

Въпросът за публичноправния мандат на заместник-председателите на Народното събрание (НС) има еднозначен отговор в практиката на Конституционния съд (КС) и той е решен на конституционно ниво (виж Решение № 16/1992 г. по к. д. № 25/1992 г., Решение № 11/2000 г. по к. д. № 13/2000 г.). Мандатното правоотношение се поражда с факта на избора на народния представител от парламента (чл. 76, ал. 3 от Конституцията). Липсва изрична уредба, която да установява, че органът не е създаден на мандатен принцип. При положение, че категорията мандат се основава на основните начала, върху които е изградена Конституцията, и мандатността се явява механизъм на правовата държава за организиране на държавния живот, неприемливо е изразеното в решението разбиране, според което обхватът на Тълкувателно решение (ТР) № 13/2010 г. по к. д. № 12/2010 г. е ограничен само до мандата на държавните органи в изпълнителната власт. Принципните разрешения, които са дадени с тълкувателното решение относно възникването на мандатното правоотношение, по избор или назначение и неговото прекратяване, са в съгласие с предхождащата го практика на Конституционния съд.

По настоящото дело изискването за спазване на принципа на правовата държава при предсрочно освобождаване на заместник-председателя на НС е задължително. Наличието или отсъствието на мандатно правоотношение не определя неговата задължителност, защото и мандатният механизъм е подчинен на изискванията за сигурност и предвидимост като елементи от принципа на правовата държава. Във връзка с това са следващите съображения, които не са съобразени при постановяване на решението.

Заместник-председателите са конституционно установени органи, които се избират от Народното събрание за срок, еднакъв с този на мандата на самото Народно събрание (виж Решение № 16/1992 г. по к. д. № 25/1992 г. и чл. 76, ал. 3 от Конституцията). Характерът на правомощията, които упражняват, определя заместник-председателите като вътрешни органи на НС, чрез които то се самоуправлява.

Конституцията не урежда изрично предсрочното прекратяване на мандата на председателя и заместник-председателите на Народното събрание. С разпоредбата на чл. 73 от Конституцията е предвидено, че организацията и дейността на НС се осъществяват въз основа на Конституцията и на правилник, приет от него. В тази част Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС) следва и конкретизира конституционните разпоредби, като посочва основанията и реда за освобождаването на заместник-председателите на НС, които то е избрало.

Конституционният съд е имал възможност да изрази разбирането си, че ПОДНС е акт, който съгласно конституционната разпоредба на чл. 73 се основава непосредствено на Конституцията и има нормативно действие. По силата на Конституцията той стои паралелно със закона в йерархията на нормативните актове и има задължителна сила за всички, включително и за Народното събрание (чл. 86, ал. 2). Изискването за конституционосъобразност на ПОДНС обхваща не само упражняването на контрол от страна на Конституционния съд за съответствие на разпоредбите на правилника с изрични конституционни норми и конституционни принципи, но и на решенията, които приема НС въз основа на него. В този смисъл е и Тълкувателно решение (ТР) № 7/2010 г. по к. д. № 5/2010 г.

Решението за освобождаване на народния представител Валери Жаблянов от заемания пост като заместник-председател на Народното събрание е индивидуален публичноправен акт, който съгласно чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията подлежи на контрол за конституционосъобразност.

Възприетият на конституционно ниво модел на уредба на мандата предпоставя лицата, избрани по този начин, да осъществяват своята дейност в рамките на пълен мандат, т.е. за срока, предвиден в Конституцията или в закона (в родовия смисъл на това понятие, каквато е употребата му и в следващата част на изложението). Това е така, защото мандатът е установен в обществен (публичен) интерес и доброто функциониране на държавата, респ. осъществяването на властите, вкл. законодателната власт изисква запазване на правомощията на органа за целия предварително определен период от време, стига в дейността си да спазва закона. Изключение от това общо положение, каквото е предсрочното прекратяване на мандата, изисква изчерпателна уредба на условията и реда за предсрочното му прекратяване. С други думи, прекратяване на пълномощията преди изтичане на срока може да стане само на конкретно посочено от Конституцията или от закона основание от изрично определен държавен орган и с точно определен акт.

С ПОДНС е възприет правен механизъм с изчерпателно уредени основания и ред за освобождаването на председателя и заместник-председателите на НС, който изключва възможността само с политически средства да се решават въпросите, свързани с промените в ръководството на Народното събрание, т.е. НС да действа в хипотезата на политическа целесъобразност, в която възможността за конституционен контрол поначало е силно ограничена или изключена.

Според Тълкувателно решение № 7/2010 г. по к. д. № 5/2010 г. ПОДНС има силата на закон, поради което извън основанията, уредени в правилника, които са гаранция за независимостта на органа, членовете на ръководството на НС не могат произволно да бъдат предсрочно освобождавани и отстранявани под никаква форма и никакъв предлог. Това изисква принципът на правовата държава, който в еднаква степен обвързва всички правни субекти, включително Народното събрание, при осъществяване на публичната власт. В този смисъл е и Тълкувателно решение № 13/2010 г. по к. д. № 12/2010 г.; Решение № 22/1996 г. по к. д. № 24/1996 г.; Решение № 17/1997 г. по к. д. № 10/1997 г.; Решение № 17/1999 г. по к. д. № 14/1999 г.; Решение № 1/2014 г. по к. д. № 22/2013 г.; Решение № 5/2007 г. по к. д. № 11/2006 г.; Решение № 9/2016 г. по к. д. № 8/2016 г. и др. Този принцип и чл. 86, ал. 2 от Конституцията изключват предсрочното прекратяване на мандата да се извършва по целесъобразност. Щом като е приет правен механизъм за предсрочно освобождаване на заместник-председателите на НС, то е длъжно да го спазва. Докато не промени правилата на този механизъм, е длъжно да ги прилага. Само по този начин ще бъдат съобразени изискванията за правна сигурност, правна стабилност и предвидимост като неразделна част от принципа на правовата държава, разглеждан като основа на конституционния ред и законност.

За да настъпи предсрочно прекратяване на индивидуалния (персонален) мандат, наред с изричната уредба на правните основания, трябва да са налице и определени обстоятелства, настъпили след неговото възникване, които да са посочени от Конституцията или от закона като юридически факт за прекратяването му.

С разпоредбата на чл. 5 ПОДНС са уредени изчерпателно основанията за предсрочно освобождаване на председателя и заместник-председателите на Народното събрание, както и процедурата, която се следва.

Законът за Конституционен съд и ПОДНС не съдържат процесуална уредба относно правомощия, които биха позволили на Конституционния съд да събира и проверява доказателства, за да извърши проверка на правилността на приетите от НС фактически положения. Затова съдът проверява само наличието на доказателствата по делото, които е съобразило НС, за да приеме за установени фактическите положения, на които то се е позовало в оспореното решение. На следващо място съдът проверява дали приетите при дебатите в пленарна зала фактически положения съдържат признаците на правната квалификация на основанието, посочено в решението за предсрочно прекратяване на мандата. Следователно в пределите на предоставените му от Конституцията правомощия КС трябва да извърши проверката само с оглед на твърдяното наличие на такива по тежест нарушения на ПОДНС, които обосновават нарушение на принципа на правовата държава, закрепен с чл. 4 от Конституцията. Такива ще бъдат случаите на приети за установени фактически положения, които са неотносими към посоченото в решението на НС правно основание за предсрочно прекратяване на мандата.

С решението от 21.02.2018 г. заместник-председателят на НС е предсрочно освободен поради системно превишаване на правата – санкционно основание, предвидено в чл. 5, ал. 1, т. 2, предл. 2 ПОДНС, което може да породи правните последици на прекратяването само при наличие на факти за извършени нарушения, свързани с упражняване от заместник-председателя на възложени му правомощия от посочените в чл. 77, ал. 1 от Конституцията, респ. чл. 8, ал. 1 от ПОДНС.

Конституцията не урежда самостоятелни правомощия на заместник-председателя, произтичащи от заемания пост в ръководството на Народното събрание. С разпоредбата на чл. 77, ал. 1 са посочени единствено правомощията на председателя на НС. Съгласно конституционната разпоредба на чл. 77, ал. 2 заместник-председателите подпомагат председателя на Народното събрание и осъществяват възложените им от него дейности. ПОДНС също не съдържа самостоятелна уредба на правата и правомощията на заместник-председателите. В тази част чл. 8, ал. 2 ПОДНС възпроизвежда конституционната разпоредба на чл. 77, ал. 2 от Конституцията. Следователно заместник-председателят на НС може да осъществява само онези от правомощията по чл. 77, ал. 1 от Конституцията, за които е овластен от председателя на парламента. Народното събрание също може да възлага на заместник-председателя за изпълнение дейности, които са в компетентност на председателя (чл. 77, ал. 1 от Конституцията, респ. чл. 8, ал. 1 ПОДНС), включително да натовари заместник-председателя да изпълнява функциите на председател на НС (в този смисъл е ТР № 19/1992 г. по к. д. № 28/1992 г.).

Санкционното основание по чл. 5, ал. 1, т. 2, предл. 2 ПОДНС, изразяващо се в „системно превишаване на права“, на което се позовава оспореното решение, предпоставя наличие на повече от един фактически случай за извършени от заместник-председателя действия, които са в нарушение на възложени му по надлежния ред правомощия по чл. 77, ал. 1 от Конституцията. Такива биха били случаите, ако в качеството си на заместник-председател на НС Валери Жаблянов извърши действия, включени в правомощията на председателя на НС, без това да му е възложено, или еднолично вземе решение, което трябва да се вземе от колективен орган, или представлява парламента, без да е оправомощен за това.

Разпоредбата на чл. 84 от ПОДНС не съдържа изискване решенията на НС да се мотивират, поради което и решението за предсрочно прекратяване на мандата на заместник-председателя на Народното събрание не съдържа мотиви по юридическите факти, а само правната квалификация на санкционното основание за прекратяване на мандата – това по чл. 5, ал. 1, т. 2, предл. 2 ПОДНС. Фактите, които според вносителите на проекта за решение обосновават правното основание за предсрочно освобождаване от поста, са изложени в мотивите към него и са поддържани в пленарно заседание на НС. По време на обсъждането им в пленарна зала са подкрепени от народните представители от парламентарното мнозинство, които са гласували предложения проект за предсрочно прекратяване на мандата на Валери Жаблянов като заместник-председател на НС, без да внасят промени в него.

Фактическите положения, на които се основава оспореното решение, са обособени, както следва: На 18 януари 2018 г. в парламента с декларация, която Валери Жаблянов направил в лично качество срещу Договора за добросъседство с Република Македония, накърнил интересите на страната, понеже квалифицирал сключения договор като „търгашество, от най-ниска проба, недоносче и измишльотина“, като по този начин принизил усилията на двете държави за постигане на взаимно добросъседство и разбирателство.

Във втория случай твърдяното неправомерно поведение на Валери Жаблянов като народен представител се изразява в това, че на 1 февруари 2018 г. извършил нарушение на чл. 155, ал. 1 ПОДНС, тъй като по време на пленарното заседание „възпрепятства грубо реда в залата и отдаването на почит към паметта на жертвите на комунистическия режим и жертвите на възродителния процес“. Тези му действия са квалифицирани като пълно неуважение към българския парламентаризъм и българския народ.

Третият случай на неправомерно поведение отново е свързан с нарушение на чл. 155, ал. 1 ПОДНС, понеже като заместник-председател Валери Жаблянов не изпълнил „институционалните си задължения спрямо парламентарната институция – да утвърждава институционалния и политически авторитет на Народното събрание като законодателен орган“. Този извод се основава на „свързването на Валери Жаблянов с авторството на разпространената в публичното пространство Декларация против провеждането на „Луков марш“, която съдържа твърдение, че Народният съд е „едно необходимо и неизбежно военновременно правосъдие“.

В трите случая заседанията на парламента са били ръководени от председателя на Народното събрание.

Предсрочното прекратяване на мандата на народен представител като заместник-председател с основание по чл. 5, ал. 1, т. 2, предл. 2 ПОДНС несъмнено има санкционен характер и за да бъде поставено в действие, изисква нееднократно извършване на правонарушения, които се обхващат от хипотезата на „системно превишаване на правата“. Понеже става дума за налагане на санкция за извършени правонарушения, НС като орган, реализиращ отговорността, трябва не само да разполага с доказателствен материал, който установява безспорно нарушенията, но и правната им квалификация да се обхваща от основанието по чл. 5, ал. 1, предл. 2 ПОДНС.

От приетите за установени фактически положения, на които се е позовало НС, за да прекрати предсрочно мандата на Валери Жаблянов в качеството му на заместник-председател на НС, е видно, че при нито един от посочените случаи не е налице вмененото му нарушение да е свързано с превишаване на правата, които има според конституционната разпоредба на чл. 77, ал. 1, т. 1 – 6, респ. чл. 8, ал. 1 ПОДНС. Нещо повече, в пленарно заседание не са представени, поради което и не са обсъждани доказателства за възложени му от председателя на НС или от самото НС конкретни правомощия, които на посочените по-горе дати да е нарушил, респ. превишил. Фактите, които могат да се изведат от мотивите на НС, не съдържат посоченото в чл. 5, ал. 1, т. 2, предл. 2 ПОДНС правопрекратително основание. Следователно приетото с оспореното решение основание за освобождаването на народния представител Валери Жаблянов от заемания пост като заместник-председател на НС не се основава на установени по надлежния ред относими фактически обстоятелства. Народното събрание, като е приложило санкционното основание по чл. 5, ал. 1, т. 2, предл. 2 ПОДНС към неотносими фактически положения, е допуснало нарушение на закона, което влиза в противоречие с изискванията на принципа на правовата държава, поради което приетото решение се явява и противоконституционно.

Понеже приетите в мотивите на НС фактически положения в нито един от случаите не съдържат признаците на санкционното основание за предсрочно освобождаване на народния представител в качеството му на заместник-председател на НС, не е налице и квалифициращият признак, свързан със системност на превишаване на права.

За да обоснове наличието на признака за системност по отношение на две от действията на Валери Жаблянов, мнозинството приема, че критерият за системност не е само количествен. Понеже във всеки закон са синтезирани от представителите на народа ценности, всяко действие в несъответствие със закона носи посегателство върху тези ценности. Това разбиране на мнозинството е неприемливо, защото налага извода, че всеки случай на несъобразяване със закона по дефиниция се обхваща от критерия за системност. На конституционно ниво и в ПОДНС при определяне на основанията за предсрочно освобождаване на заместник-председателите на НС това разбиране нормативно не е възприето. В мотивите на проекта за решение НС е приело, че критерият за системност е налице с посочване на трите случая на действия, извършени от заместник-председателя, т.е. законодателният орган е възприел количествения критерий, който е възприет и по действащите законови определения, според които системност е налице, когато са извършени най-малко три нарушения. Възприемането на този подход от НС има основание, свързано с разпоредбата на чл. 37 ал. 1 от Указ № 883 за прилагане на Закона за нормативните актове, според която думи или изрази с утвърдено правно значение се използват в един и същ смисъл във всички нормативни актове.

Правната квалификация по чл. 155, ал. 1 ПОДНС на направеното от Валери Жаблянов предложение в пленарна зала на 1.02.2018 г. и твърдението за авторството му на Декларацията против провеждането на „Луков марш“ в частта за оценката за Народния съд, на която се е позовало НС, също не се обхващат от основанието по чл. 5, ал. 1, т. 2, предл. 2 от ПОДНС. От систематичното тълкуване на чл. 155 ПОДНС е видно, че тази разпоредба се намира в раздел втори на ПОДНС, където е уредена материята, свързана със задълженията на народните представители, вменени им от етичните норми за поведение в пленарна зала, предвидените санкции и реда, по който се налагат санкциите на народните представители при нарушаване на задълженията им. Следователно става въпрос за правна уредба, която е съвършено различна както по фактически положения, така и по правни основания и свързаните с тях последици от тази, която урежда системното превишаване на правата от заместник-председател на НС, които има в това му качество, и санкционирането му за извършени нарушения, каквото основание има предвид разпоредбата на чл. 5, ал. 1, т. 2, предл. 2 ПОДНС. В тази част не споделяме разбирането на мнозинството, според което извършването на нарушения по чл. 155 от ПОДНС и неспазването на чл. 67, ал. 2 от Конституцията налагат извод за законосъобразно предсрочно освобождаване от поста на Валери Жаблянов. Считаме, че изразеното разбиране на мнозинството влиза в противоречие и с разпоредбата на чл. 56 от Конституцията. Това е така, защото за първи път на Валери Жаблянов с решението на Конституционния съд са вменени нарушения, мотивирани с фактически и правни съображения, включително и с позоваване на неспазване на Закона за обявяване на комунистическия режим в България за престъпен, срещу които народният представител не е имал възможност да упражни правото си на защита. Във връзка с това следва да се посочи, че обективираното според мнозинството в действията на Валери Жаблянов неспазване на чл. 67, ал. 2 от Конституцията и на Закона за обявяване на комунистическия режим в България за престъпен липсва и в мотивите към проекта за решение на Народното събрание.

Анализът на мотивите към оспореното решение на НС, отразени в стенографския протокол от пленарното заседание на парламента от 21.02.2018 г. и в проекта за решение, разкриват съображения за налагане на продиктувана по целесъобразност политическа санкция, свързана с изразено неодобрение на действията на Валери Жаблянов като народен представител. Тези съображения са били водещи при приемане на решението, но са в противоречие с приетото от НС законово основание за предсрочно освобождаване на заместник-председателя от заемания пост. Съображенията за целесъобразност в случая са прераснали в нарушение на конституционния принцип, уреден в чл. 4 от Конституцията, на който се основава и ПОДНС. Това е така и защото приемането на решението по съображения за целесъобразност влиза в противоречие с изискванията, които поставят публичния интерес и изискването за законност като измерение на принципа на правовата държава, на който са подчинени решенията за избор и предсрочно прекратяване на мандата, респ. освобождаване от поста на заместник-председателя на Народното събрание. Във връзка с това следва да се посочи, че по силата на чл. 86 от Конституцията и Тълкувателно решение № 7/2010 г. по к. д. № 5/2010 г. НС е обвързано с действащите правила на ПОДНС и дължи спазването им при приемане на решение, с което предсрочно се прекратява мандатът на заместник-председател на НС. Недопустимо е по съображения за целесъобразност НС да не се съобрази с правилата, уреждащи условията и реда за санкционирането му, защото наличието на такова неспазване на закона винаги предопределя нарушение на чл. 4 от Конституцията.

Принципът на правовата държава не изключва целесъобразността в дейността на НС, но законовата целесъобразност предполага предварителна промяна в правната уредба на основанията и реда за освобождаване и едва тогава следва постановяването на акт, който да бъде съобразен с извършените промени в закона.

Избирането на Валери Жаблянов за заместник-председател на НС не води до ограничаване на конституционните му права в качеството на народен представител, свързани със свобода на словото и произтичащи от свободния мандат (чл. 67 от Конституцията). Извод за противното може да се направи от разбирането на мнозинството, което приема, че като заместник-председател Валери Жаблянов е нарушил чл. 67, ал. 2 от Конституцията в случая с приписаното му авторство на оценката за Народния съд. Отговорността му за нарушение е ангажирана на обективно основание като част от колективна отговорност и без да има доказателства, че е участвал в приемането на Декларацията против провеждането на „Луков марш“.

Фактическите положения, на които се основава проектът за решение, разкриват действия и поведение на Валери Жаблянов, осъществени именно в рамките на свободния мандат и предприети в съответствие със съвестта и убежденията му в качеството на народен представител.

От обстоятелствената част на проекта на решение и стенографските протоколи е видно, че в нито един от случаите, квалифицирани като „системно превишаване на правата“, Валери Жаблянов не е действал в качеството на заместник-председател, нито е ангажирал ръководството на Народното събрание. Действал е в лично качество и като народен представител е упражнил гарантираните му от чл. 37, 38, 39 и 67 от Конституцията права. Така в изказването си на 18.01.2018 г., за което в мотивите на проекта за решение е отбелязано, че се прави в лично качество от Валери Жаблянов, той е изразил личното си мнение и оценка като български гражданин и народен представител по отношение на Договора за добросъседство с Република Македония. Упражнил е конституционното си право да изразява свободно мнение, гарантирано му с разпоредбата на чл. 39, ал. 1, както и правото си да има убеждения и да ги изразява (чл. 38 от Конституцията). Конституционният съд е имал възможност да посочи, че това са основни права, които стоят в основата на политическия плурализъм (чл. 11, ал. 1), и акцентира на недопустимостта да се монополизира политическата, идеологическата и духовната сфера въобще (чл. 11, ал. 2) (Тълкувателно решение № 7/1996 г. по к. д. № 1/1996 г.). Упражняването на правото свободно да се изразява мнение и възможността народният представител да действа в публичното пространство в съответствие със своята съвест и убеждения (чл. 67, ал. 2) осигуряват и свободата на политическия дебат в НС, която е възможна само при един по-висок праг на търпимост по отношение на индивидуалното мнение, когато то не съвпада с това на парламентарното мнозинство. Конституционният съд е имал възможност да изрази разбирането си, че свободата на словото важи не само за „информация“ или „идеи“, които намират благоприятен прием, но също така и за тези, „които шокират или смущават държавата или която и да е друга част от обществото“ (Тълкувателно решение № 7/1996 г.). Това принципно разбиране несъмнено обхваща и случаите, при които става въпрос за изразени мнения относно международни договори, по които България е страна, или за събития от историческото минало на българската държава. При положение, че с изказването си Валери Жаблянов по никакъв начин не е ангажирал ръководството на НС в качеството си на заместник-председател, оспореното решение, с което е санкциониран, като е освободен от този пост, се явява конституционно нетърпимо, защото влиза в противоречие с разпоредбите на чл. 11, 37, 38, 39 и 67 от Конституцията. Такова противоречие с Основния закон е налице и относно приписаното авторство на Валери Жаблянов на Декларацията, с която се осъжда провеждането на „Луков марш“, в частта относно дадената оценка на Народния съд. Поначало се поставя под съмнение авторството му по отношение на декларацията/апел, за която няма спор, че е политически акт на парламентарна група, на която той е член. Но дори да се приеме, че именно нему принадлежи тази оценка, става въпрос отново за упражняване на конституционното право на свобода на изразяване на мнение, поради което оспореното решение и в тази част се явява конституционно нетърпимо поради посоченото вече противоречие с разпоредбите на чл. 37 – 39 от Конституцията.

В рамките на свободния мандат народният представител има право да прави предложения по време на пленарна сесия на НС. Това е сторил и Валери Жаблянов на заседанието от 1.02.2018 г. Данни направеното предложение да е било съпроводено с нарушаване на установения ред и възпрепятстване нормалната работа на законодателния орган не са установени. В стенографския протокол липсва отразяване той да е нарушил едноминутното мълчание, с което народните представители станали и с наведени глави са поканени от председателя на НС да почетат жертвите на комунистическия режим и жертвите на възродителния процес.

В заключение оспореното решение се явява юридически израз на санкция, наложена на заместник-председателя за това, че е упражнил като народен представител гарантираните му от Конституцията основни права. Недопустимо е в правовата държава упражняването на конституционни права от народен представител, свързано с изразяване на мнение, различно от това на парламентарното мнозинство, да бъде основание за санкционирането му с освобождаване от поста заместник-председател на парламента. Приетото решение е в противоречие с гаранцията за упражняване на основните права, прогласена с разпоредбата на чл. 38 от Конституцията, според която никой не може да бъде преследван или ограничаван в правата си поради своите убеждения. Във връзка с това следва да се посочи, че в конкретния случай не е установено наличието на нито едно от ограниченията, посочени в чл. 39, ал. 2, чл. 40, ал. 2, чл. 41, ал. 1 и 2 от Конституцията, при упражняването на комуникационните права, каквото позоваване или твърдения липсват и в съобразителната част на проекта за решение или по време на дебатите в пленарна зала. Извън посочените конституционни ограничения са преценките за политическа целесъобразност и политическа коректност, респ. съобразяване с мнението на парламентарното мнозинство, плод на които е оспореното решение.

Недопустимо е по съображения за целесъобразност парламентът да приема актове, с които да се ограничават основни права, уредени с разпоредбите на чл. 11, 37, 38, 39 и 67 от Конституцията, поради което оспореното решение трябваше да бъде обявено за противоконституционно и на посочените основания.

Мотивирани от изложеното, подписваме решението с особено мнение.

Конституционни съдии: Борис Велчев

Цанка Цанкова

Гроздан Илиев

Таня Райковска