Решение № 3 от 5 юли 2004 г. по конституционно дело № 3 от 2004 г.

РЕШЕНИЕ № 3 от 5 юли 2004 г. по конституционно дело № 3 от 2004 г.

Конституционният съд в състав: председател - Неделчо Беронов, членове: Стефанка Стоянова, Маргарита Златарева, Васил Гоцев, Людмил Нейков, Румен Янков, Живан Белчев, Лазар Груев, Мария Павлова, Емилия Друмева, Владислав Славов, Евгени Танчев, при участието на секретар-протоколиста Росица Топалова, разгледа в закрито заседание на 5 юли 2004 г. конституционно дело № 3 от 2004 г., докладвано от съдиите Васил Гоцев и Людмил Нейков.

I

Делото е образувано на 21 април 2004 г. по искане на Президента на Република България за задължително тълкуване на чл. 153 и 158 от Конституцията в смисъл, коя от двете процедури за нейното изменение трябва да се прилага, за да се промени тя в следните посоки: 1. да се приеме конституционна разпоредба, която да предвижда органите на Европейския съюз да могат да приемат решения и да създават юридически актове, които имат наднационално, пряко и универсално действие по отношение на Република България; 2. да отпадне от Конституцията забраната за придобиване право на собственост върху земя от страна на гражданите от Европейския съюз; 3. да се предвиди европейското гражданство и произтичащите от него последици; 4. да се приемат разпоредби, възлагащи на национални държавни органи упражняването на представителните функции в органите на Европейския съюз; 5. да се приеме разпоредба относно възможността за осъществяване на предварителен контрол от Народното събрание в процеса на изработване на актовете, приемани от органите на Европейския съюз; 6. да се приеме разпоредба, позволяваща предаването на български граждани на чужда държава или международен съд за целите на наказателното преследване в случаите, когато това е предвидено в международен договор, по който Република България е страна; 7. да се разширят признаците на равноправие на гражданите в съответствие с Хартата за правата на гражданите на Европейския съюз.

Иска се също така да се отговори и на въпроса, представляват ли промени във формата на държавно устройство и на държавно управление посочените по-горе изменения на Конституцията, налагащи се във връзка с приемането на Република България в Европейския съюз.

С писмо от 3 май 2004 г. президентът е уточнил искането си за тълкуване на чл. 153 и 158 от Конституцията, като е заявил, че се иска тълкуването на чл. 153 от Конституцията във връзка с чл. 158, т. 3 от Конституцията.

С определение от 17 май 2004 г. Конституционният съд е допуснал за разглеждане по същество искането на Президента на Република България за тълкуване на чл. 153 и чл. 158, т. 3 от Конституцията във връзка с питането, Народно събрание или Велико Народно събрание имат правомощието да изменят Конституцията в посочените с искането насоки. Според Конституционния съд поставеният отделно въпрос, дали тези изменения представляват промяна във формата на държавно устройство и държавно управление, се съдържа в основното питане.

С оглед характера на искането Конституционният съд е приел, че са заинтересувани от решението и следва да се конституират като заинтересувани страни по делото Народното събрание, Министерският съвет, министърът на външните работи, министърът на правосъдието, министърът по европейските въпроси, Върховният касационен съд, Върховният административен съд и главният прокурор.

II

В искането президентът на републиката е изразил становище, че всички изброени промени не налагат свикване на ВНС според чл. 158 от Конституцията. Той смята, че те не променят формата на държавно устройство и на държавно управление, както са определени в Конституцията и каквото разбиране е вложил Конституционният съд с решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22 от 2002 г. (ДВ, бр. 36 от 2003 г.). Посочва се и че в това решение изрично е отбелязано “предстоящата интеграция на Република България в Северноатлантическия алианс и в Европейския съюз ще наложат възлагане на нови функции на някои от съществуващите държавни органи”. С решението е прието също така, че “при спазване на принципите, върху които е изградена държавата, на баланса между институциите, това няма да промени формата на държавно управление”.

III

Съобразно дадената от Конституционния съд възможност от конституираните като заинтересувани страни становища са представили: Министерският съвет, министърът на външните работи, министърът на правосъдието, министърът по европейските въпроси, Върховният касационен съд и главният прокурор.

Във всички представени становища се изразява мнение, че измененията в Конституцията, които се сочат в искането на президента, не съставляват промени във формата на държавно устройство и държавно управление, по смисъла на чл. 158, т. 3 от Конституцията. Поддържа се също така, че евентуалните нови правомощия и нови функции на някои от основните конституционни органи не нарушават баланса между тях. Не се ограничават, а напротив, разширяват се основни права на българските граждани. Поради това според тях всички сочени в питането на президента промени в

Конституцията могат да се направят от Народно събрание.

Останалите заинтересувани страни не представиха становище.

IV

Конституционният съд обсъди доводите и съображенията, развити в искането и в представените становища на заинтересуваните страни, и прие следното: След направеното уточняване от страна на президента на искането за тълкуване решението трябва да отговори представляват ли посочените евентуални изменения в Конституцията промени във формата на държавно устройство и на държавно управление. Заедно с това, тъй като се пита коя от двете процедури следва да се приложи при посочените изменения, трябва да се даде съответно тълкуване и на чл. 153 от нея в компетентността на Народно или на Велико Народно събрание е да ги извърши.

Член 158, т. 3 от Конституцията е бил предмет на тълкуване от Конституционния съд с Решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22 от 2002 г. относно съдържанието на израза “промени във формата на държавно устройство и на държавно управление”, както и “кога са налице промени в тях”. Решението посочва, че според Конституционния съд формата на държавно устройство, по смисъла на чл. 158, т. 3 от Конституцията, се определя от “териториалната цялост и установения от Конституцията унитарен характер на държавата с местно самоуправление при недопускане на автономни териториални образувания”.

Относно формата на държавно управление по смисъла на чл. 158, т. 3 от Конституцията в решението е казано, че тази форма се определя не само от характера на държавата като парламентарна или президентска република или монархия, а в нея се включва и изградената от Великото Народно събрание система от всички основни конституционни институции, които доразвиват парламентаризма, тяхното съществуване, мястото им в съответната власт, организацията, условията, начина на формиране и мандата им. Във формата на държавно управление се включват и възложените на тези институции дейност и правомощия със запазване баланса между тях при съблюдаване на основните принципи, върху които е изградена държавата - народен суверенитет, върховенство на основния закон, политически плурализъм, разделението на властите, правовата държава и независимостта на съдебната власт.

В искането за тълкуване, предмет на това решение, не са били поставени конкретни питания, свързани с предстоящото членство на Република България в Европейския съюз, каквито сега са направени от президента на републиката. В мотивите на решението обаче е посочено, че “предстоящата интеграция на Република България в Северноатлантическия алианс и в Европейския съюз ще наложат възлагане на нови функции на някои от съществуващите конституционни органи”, което няма да промени формата на държавно управление “при запазване принципите, върху които е изградена държавата” и “на баланса между институциите”.

При тълкуването на чл. 158, т. 3 от Конституцията и отговорите на поставените в искането въпроси Конституционният съд изхожда от становището си в решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22 от 2002 г., от което не намира основание да се отклони.

Отговорът на поставените питания налага Конституционният съд да отговори, дали всяко едно от евентуалните изменения на Конституцията, посочени в искането, променят формата на държавно устройство и на държавно управление, както и с оглед чл. 153 от Конституцията, могат ли да бъдат направени от Народно събрание или са от компетентност на Велико Народно събрание.

V

Като изхожда от изложеното, Конституционният съд разглежда направенитe от президента питания, насочени към разкриване на точното смислово съдържание на чл. 153 и чл. 158, т. 3 от Конституцията в тяхната взаимна връзка, относно разграничаването на компетентния орган за изменение и допълнение на конституционните норми в съответствие с изискванията за пълноправно членство на България в Европейския съюз.

1. Относно приемането на конституционна разпоредба, която предвижда органите на Европейския съюз да могат да приемат решения и да създават юридически актове с наднационално, пряко и универсално действие по отношение на Република България

С подписването на Договора за присъединяване на Република България към Европейския съюз и неговото ратифициране, обнародване и влизане в сила тя става страна по учредителните договори на Европейските общности и Европейския съюз (с техните изменения и допълнения) и приема съдържанието им, което е първично общностно право, уреждащо изчерпателно съюзните институции и органи, техните компетенции и актовете им. Актовете на първичното право на Европейския съюз представляват международни договори по смисъла на чл. 5, ал. 4 от Конституцията и при спазване на предвидените условия техните разпоредби стават част от вътрешното право на България.

Европейският съюз приема и т. нар. вторично право. Съгласно чл. 249, ал. 1 от Договора за създаване на европейска общност (ДСЕО) институциите на Европейския съюз “приемат регламенти и директиви, вземат решения, изказват препоръки или мнения” (вторичното право). Тези актове се приемат на основание изрични разпоредби, приети в първичното право.

Сред актовете на вторичното право на Европейския съюз на първо място е регламентът - акт с общо действие и обвързваща сила, задължителен и пряко (непосредствено) приложим във всяка от страните членки (чл. 249, ал. 2 ДСЕО). Друг съществен акт на вторичното право е директивата. Тя няма пряко действие, но съгласно чл. 249, ал. 3 ДСЕО “е обвързваща по отношение на резултата, който трябва да бъде постигнат във всяка държава членка, до която е адресиран, но оставя на националните компетентни органи избора на формите и средствата” за постигане на предписаната в нея цел.

Решението е обвързващо в своята цялост за онези, до които е адресирано (чл. 249, ал. 4 ДСЕО).

Във вторичното право се включват и т. нар. незадължителни актове - препоръки и мнения, представляващи декларативни политически инструменти на европейските институции, както и рамкови решения, общи стратегии и позиции, резолюции, заключения, декларации.

Основна характеристика на вторичното право е, че неговите актове не са международни договори по смисъла на чл. 5, ал. 4 от Конституцията и не подлежат на ратификация от националните парламенти след приемането им. Те имат пряко действие и не се нуждаят от изрично въвеждане в националното законодателство. Това е така, защото институциите на европейските общности действат в рамките на техните компетенции с пряко обвързващ правен ефект спрямо институциите и гражданите в държавите членки. Същевременно обаче следва да се има предвид, че начините и механизмите на приемането на актовете на вторичното право, както и неговият обхват се определят от първичното право, което, съставляващо международни договори, подлежи задължително на ратификация.

Приемането на конституционна разпоредба, която да предвижда органите на Европейския съюз да приемат актове с пряко действие по отношение на Република България, без да е необходима тяхната ратификация, поставя въпроса, не застрашава ли това суверенитета на страната?

Поначало в действащата Конституция като едно от основните начала, върху които е изградена държавата, е записан изрично принципът за ангажираност на Република България в установяването на справедлив международен ред (чл. 24, ал. 2). Тази конституционна повеля за постигането на “справедлив международен ред” дава рамката и основанието за присъединяването на държавата в обединена Европа и възприемането на наднационално, пряко и универсално действие на нейните актове по отношение на Република България. Израз на това са и разпоредбите на чл. 5, ал. 4, чл. 85, ал. 2 и чл. 149, ал. 1, т. 4 от Конституцията. Изложеното налага извода за отвореността на българската държава към международното право с произтичащата от това възможност за конституционно възлагане за действия и осъществяване на мерки с цел изграждане на обединена Европа.

Изменението на Конституцията, наложено от необходимостта от поставянето й в съответствие с изискването за пълноправно членство на Република България в Европейския съюз, не нарушава нейния суверенитет. Съгласно чл. 1, ал. 2 от Конституцията “цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция”. От това следва, че народът може по своя воля чрез избраното от него Народно събрание да делегира част от суверенните си права съобразно изискванията на международен договор, по който България е страна. Влизането на Република България в Европейския съюз става след ратификация от Народното събрание на договора за присъединяването й. Тази ратификация е израз на народната воля. Произтичащото от това членство в Европейския съюз е в защита на суверенитета на страната и на националната сигурност. Предвид самия характер на интеграционния процес става дума за споделено упражняване на суверенитет, при което държавите членки изпълняват съвместно част от своите задачи и дотолкова упражняват общо суверенитета си. Суверенитетът на

Република България не е застрашен, защото в случая приемането от органите на Европейския съюз на решения и създадените юридически актове с тяхното наднационално, пряко и универсално действие ще е с участието на Република България. Частичното прехвърляне на компетенции от Народното събрание по отношение на законодателната му дейност е на институции, които не са й чужди. Страната участва във формирането им и създаването на приеманите от тях актове. В този случай няма промяна на възложените от Конституцията функции на Народното събрание, нито отнемане на негови основни правомощия. То е и остава законодателният орган на държавата, който ще продължава да осъществява основната законодателна дейност. Посоченото пряко действие на актове на Европейския съюз не отнема, а допълва нормативната компетентност на Народното събрание.

Евентуалното преотстъпване на част от тази дейност не представлява промяна във формата на държавното устройство. Европейският съюз не е нито федерация, нито каквато и да е друга форма на държавно устройство. То не засяга и териториалната цялост на страната като един от белезите на формата на държавно устройство.

Членството на Република България в Европейския съюз не води и до промяна на формата на държавно управление. С него не се засягат белезите, които го характеризират. Република България участва както във формирането на органите на Европейския съюз, които създават актове с пряко и универсално действие по отношение на нея, така и при тяхното приемане. Прилагането на такива актове не нарушава принципите, върху които е изградена държавата, и баланса на конституционните институции. Балансът, който трябва да се съблюдава в създадената с Конституцията форма на държавно управление, има предвид само вътрешните отношения между основните конституционни органи на държавата. Този установен баланс не се засяга от членството в Европейския съюз и участието в създаване на актове и взимане на решения от неговите органи.

Демократичният конституционен модел, по който е организирана съвременната българска държава, няма да бъде засегнат от бъдещо членство в една наднационално организирана междудържавна общност, в която произтичащата от народите на държавите членки демократична легитимация е гарантирана.

2. Относно отпадане забраната за придобиване на право на собственост върху земя от граждани на Европейския съюз

Според чл. 14, ал. 2 ДСЕО вътрешният пазар на общността “обхваща пространство без вътрешни граници, в което е осигурено свободното движение на стоки, лица, услуги и капитали”. Свободното движение на капитали и равнопоставеността на правните субекти на страните - членки на Европейската общност, на територията на другите страни членки включва и правото им да закупуват земя във всяка от тях. С това не се накърнява териториалната им цялост.

Разпоредбата на чл. 22, ал. 1 от Конституцията, според която чужденците и чуждестранните юридически лица не могат да придобиват право на собственост върху земя освен при наследяване по закон, в който случай те следва да прехвърлят собствеността си, не е свързана със защита на териториалната цялост на Република България, която характеризира формата на нейното държавно устройство. Член 22, ал. 1 от Конституцията урежда специален режим на собствеността върху земята от вещноправен характер, като създава ограничения за придобиването й от чужди граждани и чужди юридически лица.

Бъдещото отпадане на това ограничение по отношение на граждани и юридически лица на страни - членки на Европейския съюз, не засяга териториалната цялост на Република България. Тя остава непроменена, а с това не се променя и формата на държавно устройство. Придобиването на право на собственост върху земя от тях е в съответствие и със статута им на европейски граждани. Страните - членки на Европейския съюз, имат суверенно право да въвеждат редица ограничения на свободния режим за закупуване на земя от граждани и юридически лица на други страни - членки на Европейския съюз, по отношение на райони, свързани с националната им сигурност и друга специфичност.

Тази разпоредба на Конституцията не засяга също така и формата на държавно управление. Вещноправният характер на проблема за придобиване на земя от чужди граждани и организации няма отношение към висшите държавни институции, функциите им и баланса между тях. Ето защо отпадането на ограничението не би могло да засегне и конституционно определената форма на държавно управление.

Отпадането на това ограничение не засяга и правата на българските граждани да придобиват собственост върху земя. Нещо повече, на реципрочен принцип, произтичащ от бъдещото им европейско гражданство, те ще могат да придобиват собственост в останалите страни - членки на Съюза.

3. Относно създаване на разпоредба, която предвижда европейско гражданство и произтичащите от него последици

С чл. 17, ал. 1 от част втора на ДСЕО се създава гражданство на Европейския съюз. Всяко лице, което е гражданин на държава членка, е гражданин и на Съюза.

Последиците от европейското гражданство са уредени в чл. 17 - 21 ДСЕО и се съдържат в раздел V от Хартата на основните права на Европейския съюз, прогласена от Европейската комисия, Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз на 7.12.2000 г. в Ница. Те включват право на добра администрация, право на достъп до документи, право да се обръща към европейски омбудсман, назначен от Европейския парламент в съответствие с чл. 195 ДСЕО, право на петиция в Европейския парламент, свобода на движение и пребиваване, дипломатическа и консулска защита, активно и пасивно избирателно право в изборите за Европейски парламент и органите за местно самоуправление.

Член 19 ДСЕО предвижда всеки гражданин на Европейския съюз, живеещ в държава членка, на която не е гражданин, да гласува и да се кандидатира в местни избори в държава членка на територията, на която живее, при същите условия, както и гражданите на тази държава. Разпоредбата предвижда и правото да гласува и да се кандидатира при същите условия в изборите за Европейски парламент.

В действащата Конституция на Република България се съдържат текстове за българското гражданство, както и за недопускане наличието и на друго гражданство като изискване при избирането на конституционни органи - чл. 65, ал. 1, относно избора на народни представители, чл. 93, ал. 2, относно избора на президент, и чл. 110, относно членовете на Министерския съвет. Това обуславя питането бъдеща промяна на Конституцията относно придобиването на европейско гражданство и произтичащите от него последици засяга ли формите на държавно устройство и държавно управление.

С членството на Република България в Европейския съюз се придобива и правото на европейско гражданство с произтичащите от него последици. Поначало Конституцията проявява търпимост към двойното гражданство. В случая обаче не се придобива гражданство на друга държава, а гражданинът на страна - членка на Европейския съюз, запазвайки своето гражданство, става и гражданин на Съюза. Това гражданство “допълва, а не замества националното гражданство” (чл. 17, ал. 1 от част втора на ДСЕО).

Като придобиват европейско гражданство, българските граждани съгласно ДСЕО придобиват и правото да гласуват и да се кандидатират в местни избори и в изборите за Европейски парламент в държава членка, където живеят. Тези, както и всички други права, произтичащи от гражданството на Европейския съюз, са реципрочно предоставени на всички граждани на държавите членки. Тази равнопоставеност не ограничава, а само разширява правата на българските граждани и обогатява конституционно закрепените им права и свободи.

Уредбата на гражданството на Европейския съюз не засяга съществуването, организацията и структурирането на основните, установени от Конституцията, държавни органи. Тя не променя и техните функции. Не се нарушава и балансът помежду им, тъй като не се прехвърлят правомощия от едни към други.

Формата на държавно устройство и на държавно управление остават същите.

4. Относно приемането на разпоредби, възлагащи на държавни органи упражняването на представителни функции в органите на Европейския съюз

Като член на Европейския съюз Република България задължително ще бъде представена в отделните органи на Европейския съюз. С участие на нейни представители ще се приемат всички решения и други актове с наднационално, пряко и универсално действие по отношение на Република България. Участието в Европейския парламент и делегирането на представителни права в Съвета на Европейския съюз не отнемат правомощия на основните конституционни органи и не се прехвърлят правомощия от един на друг. Всеки от тях продължава да изпълнява отредените му от

Конституцията функции. Пълномощията на правителствените представители да участват в международните институции, включващи и приемането на задължителните за страната актове, са дадени от Народното събрание и подлежат на негов контрол. Този контрол се улеснява от разпоредбите на анексирания към Договора за Европейски съюз (с измененията, внесени с Договора от Амстердам от м. ноември 1997 г.) Протокол за ролята на националните парламенти в Европейския съюз. Съгласно този протокол всички документи и законодателни предложения на Комисията се изпращат своевременно на националните парламенти на страните членки.

В Решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22 от 2002 г. Конституционният съд прие, че при запазване принципите, върху които е изградена държавата, и баланса между институциите възлагането на нови функции на някои от съществуващите конституционни органи не води до промяна на формата на държавно управление. С възлагането на такива представителни функции в органи на Европейския съюз не се отнемат правомощия на основните конституционни органи. Балансът между тях не се променя, тъй като не се прехвърлят функции от един конституционен орган на друг и не се променят тяхната структура, статут и начин на формиране.

Не се изменя и формата на държавно устройство, след като териториалната цялост и унитарният характер на държавата се запазват.

Създаването на конституционна норма, допускаща участието на представители на Република Българи в органите на Европейския съюз, не води до промени по смисъла на чл. 158, т. 3.

5. Относно възможността за осъществяване на предварителен контрол от Народното събрание в процеса на изработване на актовете, приемани от органите на Европейския съюз

Осъществяването на такъв контрол от Народното събрание е по същество ново правомощие, произтичащо от бъдещото членство на Република България в Европейския съюз и в съответствие с посочения Протокол за ролята на националните парламенти в Европейския съюз от Амстердам. Такова разширяване на конституционните правомощия на парламента не отнема функции от други основни конституционни органи и не променя тяхната структура. Този предварителен контрол се вписва в общия контрол, който Народното събрание упражнява над изпълнителната власт. Чрез него се осъществява предварителен контрол при изработване на актовете, които се приемат от органите на Европейския съюз. Това съставлява и съответно утвърждаване на дадения мандат на българските представители в тези органи. Поради това не се нарушава балансът между институциите, не се накърнява принципът за разделение на властите и не се засягат и каквито и да е други основни конституционни принципи.

Конституционният съд е имал вече възможност с Решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22 от 2002 г. да изясни, че “не представлява промяна във формата на държавно управление и възлагането на нови функции на някои от основните конституционни органи, когато това няма да накърни баланса между институциите и няма да засегне някои от основните конституционни принципи”. Не се засягат и белезите, характеризиращи формата на държавно устройство.

Разширяването на компетентността на Народното събрание в изложените насоки ще бъде допълнителна гаранция за защита интересите на държавата при нейното интегриране в Европейския съюз.

6. Относно приемане на разпоредба, позволяваща предаването на български граждани на чужда държава или на международен съд за целите на наказателното преследване в случаите, когато това е предвидено в международен договор, по който Република България е страна

Съгласно чл. 25, ал. 4 от Конституцията “гражданин на Република България не може да бъде изгонен от нея или предаден на друга държава”. Разпоредбата не конкретизира какво се има предвид под “предаден” на друга държава. Несъмнено обаче тук се включва и предаване за целите на наказателно преследване. Това поставя въпроса, предаването на български граждани за целите на наказателно преследване на съд на друга държава - членка на Европейския съюз, не противоречи ли на чл. 25, ал. 4 от Конституцията, респективно не засяга ли основно право. Конституционният текст използва понятието “друга държава”. Смисълът на забраната за предаване на български гражданин за наказателно преследване на друга държава е той да бъде защитен от търсене на отговорност по чуждо наказателно законодателство, с което да бъде поставен в по-неблагоприятно положение.

Наказателноправните системи на всички държави - членки на Европейския съюз, са в съответствие с Хартата на основните права на Съюза (прогласена от Европейската комисия, Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз на 7.12.2000 г. в Ница) и рамковото решение на Съвета от 13 юни 2002 г. относно европейската заповед за задържане и процедурите по предаване на лица между държавите членки. Това обстоятелство гарантира един справедлив процес, в която и да е държава членка, включително и в Република България, след нейното приемане в Европейския съюз. В този смисъл такава държава членка не попада в категорията “друга държава” по смисъла на чл. 25, ал. 4 от Конституцията. Българският гражданин е гражданин и на Европейския съюз. Наказателното законодателство и съдопроизводствена система на държавите членки, към които ще бъде присъединена и България, се изграждат на еднакви принципи, обстоятелство, произтичащо и от паралелното европейско гражданство.

По отношение предвиждане на възможност за предаване на международен съд въз основа на международен договор, ратифициран от Република България, Конституцията не съдържа забрана. Международният съд не е съд на “друга държава” по смисъла на чл. 25, ал. 4 от Конституцията. Това направи възможно България да бъде страна по Римския статут на Международния наказателен съд, приет на 17.07.1998 г. (ДВ, бр. 68 от 2002 г.), който предвижда задължение за предаване на собствени граждани по искане на този съд.

С оглед на това предаването на български гражданин за наказателно преследване на друга държава, член на Европейския съюз, или на международен съд по силата на ратифицирано международно споразумение не представлява нарушаване на основни права.

Евентуалното създаване на сочената в искането за тълкуване конституционна разпоредба не засяга и признаците, характеризиращи формата на държавно устройство и на държавно управление.

7. Относно разширяване признаците на равноправие на гражданите в съответствие с “Харта за правата на гражданите на Европейския съюз”

Правата на гражданите на Европейския съюз, които произтичат както от Хартата на основните права на Европейския съюз, прогласена на 7 декември 2000 г. в Ница (неточно назована в искането като “Харта за правата на гражданите на Европейския съюз”), така и от ДСЕО, са прокламирани в основни линии и от Конституцията на Република България. Създаването на допълнителни права, които членството в Европейския съюз ще даде на българските граждани, само ще разшири правата, които те вече имат. Член 57, ал. 1 от Конституцията забранява отнемане на права, а не тяхното разширяване.

Каквито и бъдещи изменения в Конституцията на България да се направят относно признаците на равноправие на гражданите и предоставянето им на нови права, те няма да променят формата на държавно устройство и държавно управление по смисъла на чл. 158, т. 3 от Конституцията.

VI Въз основа на изложените съображения по искането на президента Конституционният съд приема, че обсъжданите промени в Конституцията във връзка с членството на Република България в Европейския съюз могат да се извършат от Народно събрание. С тях не се решават въпроси, които са от изключителна компетентност на Велико Народно събрание. Поради това и на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията Конституционният съд РЕШИ: Не представляват промяна във формата на държавно устройство и държавно управление по смисъла на чл. 158, т. 3 от Конституцията евентуални изменения в нея, отнасящи се до: - приеманите от органи на Европейския съюз актове с наднационално, пряко и универсално действие по отношение на Република България; - отпадането за гражданите на Европейския съюз на конституционната забрана за придобиване собственост върху земя от чужди граждани и юридически лица; - предвиждането на европейско гражданство и произтичащите от него последици; - приемането на разпоредби, възлагащи на български държавни органи да упражняват представителни функции в органите на Европейския съюз; - възможността за осъществяване на предварителен контрол от Народното събрание при изработване на актовете, приемани от органите на Европейския съюз; - предвиждане предаването на български граждани на чужда държава или международен съд за търсене на наказателна отговорност, уговорено в международен договор, по който Република България е страна, и

- разширяване признаците на равноправие на българските граждани в съответствие с Хартата за основните права на Европейския съюз.

Тези промени в Конституцията на Република България могат да бъдат извършени от Народно събрание.

Решението е подписано с особено мнение от съдиите, както следва: Стефанка Стоянова - изцяло решението, Маргарита Златарева - по т. 2, 3, 5, 6 и 7 изцяло и частично по т. 1 и 4 от решението, Румен Янков - изцяло решението, и Живан Белчев - по т. 2 от решението.

Председател: Неделчо Беронов

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдията Стефанка Стоянова по конституционно дело № 3 от 2004 г.

Считам, че вместо да разгледа искането по същество, съдът следваше да го отклони. Съображенията ми за това са: 1. Към тълкуване на конституционна разпоредба или на част (езиково или логически обособена) от нея може и следва да се пристъпи, когато тя е неясна, двусмислена, разкриването на съдържанието й обосновава като възможни различни решения или прилагането й е противоречиво. Съдът последователно е приемал изложеното като условие за допустимост на исканията, основани на чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията (определение от 19 декември 1996 г. по к.д. № 30 от 1996 г., определение от 30 юни 1998 г. по к.д. № 14 от 1998 г.). Затова е отказвал да се произнесе по такива искания, когато констатира наличието на яснота в текста на съответната разпоредба и отсъствието на правен проблем, който да бъде решен по пътя на тълкуването (определение от 20 март 2003 г. по к.д. № 19/2003 г.).

В случая в конституционните разпоредби, чието тълкуване се иска (чл. 153 и чл. 158, т. 3), няма неяснота относно втория от формулираните в искането въпроси - премахването на забраната, съдържаща се в чл. 22, ал. 1 от Конституцията. Разпоредбите не пораждат спор за това, дали отменяването на посочената забрана е в правомощията на Народно събрание или на Велико Народно събрание. Всъщност за такъв спор няма и твърдения в искането, а преди допускането му за разглеждане по същество в публичното пространство вече имаше информация за подготвен със съгласието на всички парламентарни сили проект за изменение на Конституцията в тази част от Народно събрание.

Като няма неяснота в конституционните разпоредби досежно отбелязания въпрос, намирам, че липсва предмет на тълкуване и искането в тази част трябва да се отклони.

2. Съдът е приемал в досегашната си практика, че е необходимо да има връзка между поставения тълкувателен въпрос, от една страна, и конституционната разпоредба, тълкуването на която се иска, от друга страна. За наличието на такава връзка и за характера й в определението от 27 юни 2002 г. по к.д. № 13 от 2002 г. е посочил, че при отправянето на искане по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията не е достатъчно да бъде обоснована “необходимостта от изясняване на конкретен правен проблем”, а трябва още проблемът “да се съотнася с хипотезата на тълкуваната норма”.

Споделям това изискване и мнението ми е, че то трябва да се спазва. Решението на поставения въпрос следва да се съдържа в конституционната разпоредба, за която се поддържа, че е неясна и се нуждае и от тълкуване, като въпросът произтича именно от твърдяната неяснота, двусмисленост или нееднакво разбиране на съдържанието й. Изводът се налага от вида на правомощието на съда по чл. 149, ал. 1, т. 1 от основния закон, което е именно за тълкуване на Конституцията, има за обект определена разпоредба или разпоредби, чрез упражняването му се разкрива тяхното точно съдържание и разкриването на съдържанието им дава отговор на конкретните въпроси, когато те са поставени.

В случая тази връзка не е налице за тълкувателните въпроси по т. 2, 3, 6 и 7 от искането и поради отсъствието й то подлежи на отклоняване. Въпросите са за това от кого (от Велико Народно събрание или от Народно събрание) могат да се направят конституционни изменения в тези насоки: а) отпадане на забраната за придобиване право на собственост върху земя от граждани на Европейския съюз (т. 2); б) предвиждане на европейско гражданство и произтичащите от него последици (т. 3); в) приемане на разпоредби, позволяващи предаването на български граждани на чужда държава или международен съд за наказателно преследване, когато е предвидено в международен договор, по който държавата ни е страна (т. 6); г) разширяване на признаците на равноправие на гражданите в съответствие с Хартата на основните права на Европейския съюз (т. 7). Очевидно, ако съществува нееднакво разбиране и противоречие за субекта, от когото съгласно чл. 153 от Конституцията трябва да се извършат промените в указаните насоки, то в никакъв случай не е от неяснота или двусмисленост на чл. 158, т. 3 от Конституцията, тълкуването на която е поискано. Според тази разпоредба от Велико Народно събрание се решават въпросите за промени във формата на държавно устройство и на държавно управление. Формата на държавно устройство и на държавно управление и настъпването на промени в тях нямат връзка с наличието или отсъствието на забраната по чл. 22, ал. 1 от Конституцията, с кръга на имащите активно и пасивно избирателно право за местни органи, с предпоставките, при които се извършва екстрадация, както и с обема на признаците на равноправие на гражданите. Ето защо с тълкуването на чл. 158, т. 3 от Конституцията не може да бъде даден отговор на изброените въпроси. Възможно е с оглед на тези въпроси да бъдат повдигнати други - примерно дали забраната да бъде предаден на друга държава български гражданин (чл. 25, ал. 4 от Конституцията) се обхваща от основните права на гражданите и дали отменяването й накърнява неотменимостта на основните права; дали забраната по чл. 22, ал. 1 от Конституцията и отпадането й са свързани с териториалната цялост на страната, както се обсъжда в част от становищата; дали разширяването на признаците на равноправие и на кръга на участващите в местните избори засяга по някакъв начин правата на гражданите. Те обаче изискват тълкуване на т. 2 и 4 от чл. 158 на Конституцията, а с тяхното тълкуване съдът не е сезиран. В това отношение допълнителната молба от 3 май 2004 г. не оставя място за съмнение. В нея изрично е уточнено, че се иска тълкуване на чл. 153 във връзка само с чл. 158, т. 3 от Конституцията.

3. Съдът е сезиран да даде отговор на съдържащите се в искането въпроси, включително и на въпросите по т. 1, 4 и 5, като тълкува чл. 158, т. 3 от Конституцията. Тази разпоредба обаче е тълкувана вече от съда - Решение № 3 от 10 април 2003 г. по к.д. № 22 от 2002 г. При това предметът на тълкуване по посоченото дело обхваща разпоредбата в нейната цялост. Ето защо с решението не само са изяснени понятията форма на държавно устройство и форма на държавно управление. Едновременно с изясняването им е определено и какво означават и кога настъпват промени във формата на държавно устройство и формата на държавно управление. По такъв начин е направено разграничение кои от конституционните изменения са засягащи държавното устройство и управление, кои от тях не само засягат, но и променят формата им и оттук - кои могат и следва да се приемат от Народно събрание и кои от Велико Народно събрание.

С оглед на наличието на посоченото решение, изясняващо съдържанието на разпоредбата, не може да се пристъпи към повторното й тълкуване, за да се отговори “коя от двете процедури за изменение в Конституцията трябва да се приложи” при промени в насоките, изброени в искането. Съдът вече е застъпвал такова разбиране, като тъкмо приемането и постановяването на същото решение е станало основание за прекратяване на образуваното дело и за отклоняване по този начин на искането за тълкуване на чл. 158, т. 3 от Конституцията - определение от 10 април 2003 г. по к.д. № 21 от 2002 г. Съображенията в това определение за “изчерпване на предмета на тълкуване” с отбелязаното решение, които съображения са приети въпреки съществуващото различие в тълкувателните въпроси, са напълно относими към това дело.

Всъщност, ако след постановяването на решението е останала някаква неяснота, обосноваваща като възможно тълкуването на разпоредбата с оглед на друг предмет, то тя е свързана с въпросите за нарушаване на баланса между висшите държавни институции, чиято система е изградена от Великото Народно събрание. Но даването на отговор на тези въпроси изисква те да бъдат достатъчно конкретни и в тях достатъчно точно да е посочено на какви национални държавни органи и какви именно функции биха били възложени чрез конституционните изменения, както и приемането на какви “решения” и “юридически актове” с “наднационално, пряко и универсално действие по отношение на Република България” ще се предвиди в Конституцията чрез изменяването й. Такава конкретизация в искането липсва, а и тя едва ли може да бъде направена пълно и изчерпателно сега по въпросите по т. 1, 4 и 5 от искането. Това е така, защото по тях поставянето на Конституцията в съответствие с изискванията за пълноправно членство е в зависимост от характера, развитието и степента на интеграция на Европейския съюз по времето на присъединяването на страната ни.

На друг извод според мен не сочи обстоятелството, че като обект на тълкуване в искането е посочен и чл. 153 от Конституцията. От съдържанието на искането следва, че текстът на тази разпоредба е включен не защото е неясен и поради неяснотата му трябва да бъде тълкуван, а само защото определя от кого друг освен от Велико Народно събрание може да бъде изменяна и допълвана Конституцията. От съдържанието на искането следва също, че то не е за разкриване и изясняване по пътя на тълкуването на съотношението между разпоредбите на чл. 153 и чл. 158, т. 3 от Конституцията, които поначало не са в конкуренция помежду си. Затова намирам, че отбелязаното обстоятелство не е основание вместо към отклоняване на искането да се пристъпи към разглеждането му по същество.

Конституционен съдия: Стефанка Стоянова

СТАНОВИЩЕ И ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдията Маргарита Златарева по конституционно дело № 3 от 2004 г.

I. Становище

Становището се отнася до частта от решението относно актовете на вторичното право на Европейския съюз, т. е. част от въпроса по т. 1 от искането, по която авторът приема, че зададеният въпрос е съотносим с искането за тълкуване на чл. 153 във връзка с чл. 158, т. 3 от Конституцията, но изразява несъгласие с някои от изложените мотиви.

Видно е, че след получаване на становищата на конституираните като заинтересовани лица по делото институции се установи колко общо, нуждаещо се от корекции и уточнения е предявеното пред съда искане за тълкуване на чл. 153 във връзка с чл. 158, т. 3 от Конституцията.

1. Както е изяснено в решението, юридическите актове, които ще действат и по отношение на Република България и ще се прилагат в страната след приемането ни в ЕС, са твърде различни по своята правна природа, което налага категоричното им отграничаване за нуждите на тълкуването. Разделянето им на първично и вторично право на Общността се обуславя както от органа, който ги създава, така и от начина им на действие спрямо държавите членки и гражданите на тези държави.

Обемът на тълкуване, очертан от Конституционния съд с определението по допустимост - чл. 153 във връзка с чл. 158, т. 3 от Конституцията, обхваща само една част от правото на Общността - така нареченото вторично право.

Авторът на становището изразява съгласие с извода в решението, че конституционна клауза, предвиждаща прякото и универсално действие на актовете на вторичното право на Общността по отношение на Република България, може да бъде приета по процедурата за изменение на Конституцията, посочена в чл. 154 - 156 от Основния закон. Този въпрос може да се свърже с разпоредбата на чл. 158, т. 3 от Конституцията.

Авторът на становището обаче изразява несъгласие с тази част от мотивите на решението, обсъждаща националния суверенитет и прехвърлянето на компетенции от Народното събрание на институции на ЕС, създаващи вторичното право на Общността. 2.

1. Конституцията на Република България не влага еднозначно значение в съдържанието на понятието “суверенитет”. За нуждите на това тълкуване изясняването смисъла на това понятие от конституционноправна гледна точка не се налага. Въпросът не е поставен изрично в питането; това понятие не се обхваща и от разпоредбите, чието тълкуване се иска. 2.

2. Освен това изрично в договора, учредяващ Конституция за Европа (който ще влезе в сила след ратифицирането му от страните членки съгласно изискванията на националните конституции), е заявено, че Съюзът зачита националната идентичност на държавите членки и основните функции на държавата, което означава, че за “засягане” и “делегиране” на суверенни права не следва да се говори. Държавите членки запазват “компетентност за компетенциите”, защото Съюзът разполага само с предоставени компетенции. Актовете на вторичното право на Общността се приемат само в сфери и граници, изрично очертани в учредителните договори на Съюза (по-късно и с оглед тези, посочени в Конституцията за Европа). Прякото действие на тези актове произлиза от факта, че тяхното създаване е на основание клаузите в първичното право, които по същество са международни договори, приети от страните членки по правилата на вътрешното право - чрез закон за ратифициране, обнародване, влизане в сила.

Вторичното право на Общността, спрямо което България вече не една година хармонизира вътрешното си законодателство, е автономно, наднационално право, създадено от институциите на ЕС, което държавите членки прилагат успоредно със своето вътрешно законодателство. Практиката на Съда на общността в Люксембург е праволинейна в тезата си, че правото на Общността не се вписва като национално право и не става част от вътрешното законодателство на държавите членки. Затова спрямо него не може да се сочи разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията; актовете на вторичното право само черпят правна сила от учредителните договори на Общността и Съюза. 2.

3. Създадените от органите на ЕС актове с твърде различно по отношение на страните членки действие не могат да засегнат конституционно установените в държавата отношения между институциите и баланса между тях (с оглед тълкувателно Решение № 3 от 2003 г. на КС), защото съгласно Протокола за ролята на националните парламенти от 1997 г. (анексиран към Договора за Европейски съюз) всички проекти за актове на Общността се изпращат на националните парламенти за предварително обсъждане. Правомощието обаче на органите на ЕС да създават актовете на вторичното право не може да се обясни с “частичното прехвърляне на компетенции от Народното събрание по отношение на законодателната дейност”. Характерът на вторичното право на Общността изключва възможността да се прави каквото и да било сравнение между законодателната дейност на националния парламент и тази на Съвета на министрите (в отделни случаи съвместно с Европейския парламент), както и да се говори за “преотстъпването” на част от законодателното правомощие на НС на органите на ЕС. Европейският съюз няма амбицията да играе роля на федерална държава, нито Конституцията за Европа може да се тълкува буквално като конституция в познатия правен смисъл, поради което всички сравнения с установения правов порядък на отделната държава са неуместни, поне в рамките на едно тълкувателно решение на Конституционен съд.

II. Особено мнение

Особеното мнение се отнася до тези части на решението, с които се отговаря на въпросите по т. 2, 3, 5, 6, 7 и частично по т. 1 и 4 от искането.

Конституционният съд има вече създадена практика да отклонява искане за тълкуване по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, когато конкретно посочените въпроси нямат връзка с конституционната разпоредба, за чието тълкуване се претендира - Определение № 7 от 27 юни 2002 г. по к.д. № 13 от 2002 г. (прието единодушно от състава на КС).

Тълкуване на смисъла и съдържанието на разпоредбата на чл. 158, т. 3 от Конституцията в частта “форма на държавно устройство и форма на държавно управление” вече е направено с Решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22 от 2002 г. В диспозитива на това решение Конституционният съд е описал съдържанието, включено в израза “форма на държавно устройство и форма на държавно управление”. Никое от изброените елементи на това съдържание не се отнася/няма връзка с въпросите, зададени в искането на президента по т. 2, 3, 5, 6, 7, както и с част от материята, свързана с въпросите по т. 1 и 4, поради което то следва да бъде отклонено.

Конкретно по зададените в искането въпроси следва да се има предвид следното: 1. За актовете на първичното право на ЕС

Излизащ извън предмета на искането е въпросът за измененията на Конституцията, които биха били необходими за възприемане на първичното право на Общността в страната след сключване на договора за присъединяване към ЕС.

Учредителните договори на ЕО/ЕС с всички изменения (заедно с приложенията, допълненията и протоколите като неразривна част към тях), както и договорът, учредяващ Конституцията за Европа, по които България ще стане страна след подписване на договора за присъединяване към ЕС, образуват първичното общностно право. За разлика от актовете на вторичното право на Общността (вж. I, т. 1 от това изложение) актовете на първичното право се създават от държавите членки и по своя характер представляват международни договори. Те подлежат на ратифициране от националния парламент, обнародват се, влизат в сила за Република България и имат действие във вътрешното право съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията.

Дали актовете на първичното общностно право имат ранг, по-висок от националните конституции, е въпрос, по който както в доктрината, така и в практиката на Съда на Общността в Люксембург и на конституционните съдилища на страните членки се спори. Разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията отрежда място на международните договори, по-високо от вътрешното законодателство, но не и над Конституцията. Сложността на отговора на въпроса идва от неизяснената позиция на Конституцията за Европа спрямо националните конституции. Важността на въпроса пък идва от факта, че ако на актовете на първичното общностно право следва да се отреди ранг, различен от този, който имат другите международни договори според чл. 5, ал. 4 от Конституцията, изменението на разпоредбата следва да се извърши от ВНС.

Авторът на особеното мнение счита, че в това решение питането по т. 1 относно актовете на първичното право на ЕС следва да се отклони, защото отговорът засяга тълкуване във връзка с т. 4 на чл. 158 от Конституцията и излиза извън предмета на делото.

2. За правото на чужди граждани да придобиват собственост върху земя у нас

Ако въпросите по т. 3, 5, 6, 7 и частично по т. 1 и 4 от искането се свеждат до това - какво ще стане, ако се създаде такава и такава разпоредба в Конституцията и има ли връзка изменението с понятията за “форма на държавно устройство и форма на държавно управление”, въпросът по т. 2 е в обратен смисъл - какво ще стане, ако отпадне разпоредбата на чл. 22, ал. 1, изр. 1 от Конституцията и това ще повлияе ли на формата на държавно устройство и формата на държавно управление.

Отпадането на конституционната забрана чужденците и чуждите юридически лица да могат да придобиват право на собственост върху земя в страната освен при наследяване по закон, но със задължение за прехвърлянето му, няма връзка с понятието за “форма на държавно устройство и форма на държавно управление” и всеки непредубеден юрист би отговорил така.

Развитите в мотивите съображения за отношение на въпроса с териториалната цялост на държавата далеч не намират конституционноправна опора; не са изобщо изложени в искането на президента на републиката и дори не се тиражират в общественото пространство.

Освен това за отпадането на тази забрана в политическите среди и в обществото отдавна има оформено съгласие; следователно липсата на спор за разрешаване на представения като проблем въпрос прави искането и на друго основание недопустимо.

3. За европейското гражданство

Въпросът за придобиването на европейско гражданство не зависи от изменението на Конституцията, защото с акта на присъединяването на Република България в ЕС всеки български гражданин автоматично ще стане член на ЕС.

Въпросът за уреждане на европейското гражданство стои пред законодателя преди присъединяването на България към ЕС най-малко поради това, че първичното право на ЕС изисква то да бъде уредено в националната правна система. Как ще се регламентира правото на всеки пребиваващ в страната гражданин на държава членка да гласува за Европейския парламент, както и в избори за местно самоуправление, е въпрос от изключителната компетентност на законодателя.

Европейското гражданство е елемент от отношенията между гражданина на страната членка и самия Съюз, поради което въпросът по т. 3 от искането няма никаква връзка с изтълкуваното съдържание на чл. 158, т. 3 от Конституцията. Сам в решението си Конституционният съд прави извод, че “уредбата на гражданството на ЕС не засяга съществуването, организацията и структурирането на основните, установени от Конституцията, държавни органи”. Следователно няма място върху този въпрос да се разсъждава в това решение и искането в тази част следва да бъде отклонено.

4. За представителните функции в някои от органите на ЕС

Съотносимо към тълкуването на чл. 153 във връзка с чл. 158, т. 3 от Конституцията се явява питането (по т. 4) - по коя от двете процедури да се приеме бъдеща конституционна разпоредба, възлагаща на националните държавни органи представителни функции в органите на ЕС само когато става дума за представителство в Съвета на ЕС и в Европейския съвет.

Направеният в решението извод, че е достатъчна процедурата на обикновено Народно събрание се възприема от автора на становището относно тези две институции. Защото само в Съвета на ЕС са представени правителствата на държавите членки (различните министри в различните формации на Съвета) и всеки представител има пълномощията да обвързва представляваната от него държава. Именно Съветът е основният законотворчески орган (понякога в сътрудничеството на Европейския парламент). Като се има предвид парламентарният контрол спрямо отделните министри, може да се приеме, че върховенството на Народното събрание и балансът между властите според конституционната уредба на страната е запазена. Включването на Европейския съвет, в който държавите членки са представени от своите правителствени ръководители (според Конституцията на Европа вече като орган на ЕС) към този момент като форум на държавните и правителствените ръководители, увеличава представителността на държавите.

Останалите изброени в решението институции на ЕС нямат отношение по въпроса, защото физическите лица, включени в съставите им, не действат от името на държавите членки, а само в свое качество. Така например Европейският парламент се състои от представители на народите в държавите членки, избирани в преки избори (чл. 189 и чл. 190 от Договора за ЕО), чиито членове не работят като представителите на своите държави. Европейската комисия, състояща се от поне по един комисар от всяка страна членка, но не повече от двама (чл. 213 от Договора за ЕО; изм. с Договора от

Ница), е институцията, защитаваща интересите на Съюза. Нейните членове се номинират от Европейския съвет, одобряват се от Европейския парламент и се назначават от Съвета; те не са представители на своите правителства и по време на мандата си не получават инструкции от тях. Следователно въпросът за представителството на държавата в тези органи на ЕС не стои и не следва да се разглежда.

5. За предварителния контрол на националния парламент при изработване актовете на вторичното общностно право

Предварителният контрол в процеса на изработване актовете от органите на ЕС е институционализиран вече като част от процеса на вземане на решения от органите на ЕС. В Протокола за ролята на националните парламенти от 1997 г. се предвижда националните парламенти да наблюдават и се произнасят върху проектите за юридическите актове, създавани от институциите на ЕС. В Протокола за прилагане на принципите за субсидиарност и пропорционалност към Конституцията за Европа също се предвиждат подобни разпоредби. Дали парламентът на Република България ще включи в националната Конституция подобно правило или не, в какъв смисъл ще бъде формулирано то (рамките на правомощията на националните парламенти в тази дейност са очертани от актовете на първичното общностно право), това е въпрос на политическо решение между парламентарно представените партии и в кръга на законодателната целесъобразност. Конституционният съд не може да играе никаква роля при решаването му, поради което искането в тази част също следва да бъде отклонено.

6. За европейската заповед за задържане

Въпросът за европейската заповед за арест по т. 6 от искането отново няма връзка с тълкуването на понятията “формата на държавно устройство и формата на държавно управление” и това е очевидно. Претендираното изменение на Конституцията, за да се въведе действието на европейската заповед за задържане и процедурата по предаване между държавите членки съгласно изискванията на Рамковото решение на Съвета на ЕС от 13.06.2002 г., налага да отпадне конституционната забрана български гражданин да бъде предаван на чужда държава - по чл. 25, ал. 4. Веднага подобно изменение на Конституцията би предизвикало въпроса - ще бъде ли засегнат принципът за неотменимост на придобити основни права по чл. 57, ал. 1 от Конституцията, чието изменение може да се извърши само чрез Велико Народно събрание - чл. 158, т. 4 от Конституцията.

В решението си Конституционният съд обсъжда точно тези въпроси и стига до извода, че принципът по чл. 57, ал. 1 от Конституцията не се засяга. С това обаче решението излиза извън предмета на искането, респ. извън обема, до който то е допуснато за разглеждане по същество.

И това е така, защото в изрично уточнение искателят заявява, че разпростира искането си само по отношение тълкуване на т. 3 от чл. 158 от Конституцията, т. е. не желае тълкуване на т. 4 от същата норма. (Това бе една от причините авторът на ОМ да иска уточняване на искането.) При така очертаната рамка на питането Конституционният съд не може да даде отговор на въпроса по т. 6, защото той прави искането в тази част излизащо извън предмета му и всяко произнасяне по този въпрос би било недопустимо. Конституционният съд не действа ex offitio.

7. За допълване социалните признаци за равно третиране по чл. 6 от Конституцията

Последният поставен в искането въпрос се отнася до разширяване признаците на равноправие на гражданите, посочени в Конституцията в съответствие с Хартата на основните права на ЕС.

Социалните признаци, които не могат да бъдат основание за неравно третиране, са изчерпателно посочени в чл. 6, ал. 2 от Конституцията (съгласно Тълкувателно решение № 14 от 1992 г. по к.д. № 14 от 1992 г.). Дали парламентът ще разшири изброяването в едно бъдещо изменение на чл. 6 от Конституцията е отговор, който Конституционният съд не може да даде и не би трябвало да препоръчва на законодателя. Посоченото сравнение с признаците, фигуриращи в Хартата на основните права на Съюза, е аргумент, който, от една страна, е преждевременно изложен (защото Хартата към този момент има характер само на политическа декларация, без да е юридически задължителна, а включена в Конституцията на Европа, ще влезе в сила след няколко години), а от друга страна, е адресирано неправилно към Конституционния съд.

По същество това е предложение за изменение на Конституцията и президентът на републиката има право на инициатива за изменение и допълнение на Конституцията - чл. 154, ал. 1 от Основния закон. Но регулирането на обществени отношения с траен правен характер е правомощие на Народното събрание, произтичащо от неговата законодателна компетентност. Конституционният съд не може да определя в какъв обем да бъдат уредени признаците, които не могат да бъдат основание за неравно третиране на конституционно ниво. Отделен е въпросът, че едно изменение на

Конституцията в тази материя не засяга понятията за “форма на държавно устройство и форма на държавно управление”.

В мотивите на решението този въпрос се разглежда във връзка със забраната за отнемане на придобити права по чл. 57, ал. 1 от Конституцията, която разпоредба може да бъде тълкувана само в контекста на чл. 158, т. 4 от Конституцията, а както се посочи по-горе, разпоредбата не е включена в обема на тълкуване по това дело.

В крайна сметка искането по т. 7 не следва да се разглежда като недопустимо.

Конституционен съдия: Маргарита Златарева

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдията Румен Янков по конституционно дело № 3 от 2004 г.

Искането не трябва да бъде разгледано от съда.

От съдържанието му се вижда, че се иска тълкуване на чл. 153 във връзка с чл. 158, т. 3 от глава девета на Конституцията. Като негово основание е посочен съществуващият консенсус в страната относно политиката на присъединяване към Европейския съюз и във връзка с това необходимостта да бъде изяснено Обикновено или Велико Народно събрание трябва да извърши конституционни промени. Това е единственият изрично упоменат юридически аргумент (като извънправен аргумент е изтъкната способността на Народното събрание да “генерира консенсус” при приемането на важни промени в Конституцията).

I

Описаната от пресата, а и показвана по телевизията пленарна зала, в която част от депутатите с карти на отсъстващите приемат закони, имат лабилно политическо поведение, водят разгорещени спорове по незначими за обществото въпроси, под чуждо давление през 2003 г. вършат спешни промени в Конституцията - действително тази картина навява облика на безпомощния парламентаризъм.

От друга страна, през последните две години сме свидетели на трето поред искане за тълкуване все на чл. 153 и чл. 158, т. 3 от Конституцията: к.д. № 21 от 2002 г. от група народни представители; к.д. № 22 от 2002 г. от главния прокурор и в началото на тази година к.д. № 3 от 2004 г. от президента. Питанията от юридическа гледна точка са недопустими (за което ще стане дума по-долу).

Тези две обстоятелства правят лесно усвоима идеята, че по каква процедура трябва да бъде изменена Конституцията не може да реши действащото Народно събрание, а Конституционният съд - дванадесет души, с разнопосочни политически нагласи, но политически неотговорни за решенията си.

II

Азбучна истина е, че за да бъде тълкувана в отделна част Конституцията, тя трябва да бъде неясна или двусмислена. Също толкова безспорно е, че съдът може да тълкува само нейни правни принципи, норми или разпоредби. В искането няма и дума, какво е неясно или двусмислено в съдържанието на двата конституционни текста. И това е лесно обяснимо, защото не се иска тълкуване и не се държи сметка, че намерението да се промени Конституцията по какъвто и да е повод е свързано с постигането на държавни цели и задачи. По този начин напускането на юридическата почва има за последица навлизането в сферата на политиката, а тя е несигурно място, защото зад кадър може да прозира и друго. За илюстрация - сондажът, дали да се проведат редовни парламентарни избори, или да се свика Велико Народно събрание, може да се свърже и с политическата стратегия на определена партия към сегашно време.

III

Глава девета от Конституцията, в която се намират исканите за тълкуване норми, установява реда за нейната промяна. Те се отличават със своята специфика - не установяват субективни права и задължения, не отговарят на определението за правни норми като система от заповеди, скрепени със санкции. По същината си те са еднозначни, тъй като в съдържанието им не може да се вложи друг смисъл - за всеки са ясни разпоредбите как и по какъв ред може да бъде изменена Конституцията, чия е инициативата за това, как и с какво мнозинство може да се свика Велико Народно събрание.

И наистина какво неясно или двусмислено може да има в чл. 153, в който е посочено кой може да изменя и допълва Конституцията? Член 158, т. 3 от своя страна гласи, че Великото Народно събрание “решава въпросите за промените във формата на държавно устройство и на държавно управление”. Изясняването на точния смисъл на израза “форма на държавно устройство и държавно управление”, който не е нормативно пояснен, може отчасти да се свърже с теоретични спорове и да бъде разбиран различно в зависимост от субективна нагласа и идеологически интереси.

Но вместо да се иска тълкуване на посочените две понятия, които определят основната характеристика на държавното устройство и управление, имат трайна употреба и се свързват с основните отлики на държавата - България е република с парламентарно управление - чл. 1, ал. 1, и Република България е единна държава с местно самоуправление - чл. 2, ал. 1, и се намират в глава първа - “Основни начала”, се иска тълкуване на разпоредби от глава девета на Конституцията - “Великото Народно събрание решава въпросите за промени ...”. Тъкмо тук се върши подмяната не да се изясни какво е неясно или двусмислено в понятията “държавно устройство и държавно управление”, а да бъде посочен процедурен ред, по който да действа Народното събрание.

IV

Отбелязано бе, че за трети пореден път се иска тълкуване на чл. 153 и чл. 158, т. 3 от Конституцията. Но тълкуването не е нещо друго освен изясняването на принцип, норма, разпоредба сега, към настоящото време. Както и по предните дела, така и сега се поставят въпроси, насочени към бъдещето. Така по к.д. № 22 от 2002 г. въпросът бе “Ако се премахва или премества установен държавен орган в друга институция, променя ли се формата на държавно устройство и държавно управление”. Сега питането е още по-безапелационно - коя от двете процедури за изменение на Конституцията трябва да се приложи “във връзка с внасянето на конституционни промени по следните въпроси ...” .

На посочените въпроси не би могло да се отговори от гледище на формалната логика просто защото, както бе казано, разпоредбите на чл. 153 и чл. 158 са процедури, не са правни норми в традиционния смисъл. Между тях и каквито и да е бъдещи норми, които по необходимост ще съдържат субективни права, правила за поведение, скрепени със санкции, не може да се направи логическа връзка, тъй като нямат общи елементи в обемите си.

В заключение, ако съдът тълкува сега, последицата ще е очевидна - да внушава как и в какъв състав да действа Народното събрание, ако реши да извърши промени в Конституцията. Но подобен род тълкуване променя кардинално стойностите - въпросите да се решават не от народните представители, а от конституционна юрисдикция, която да определя правилата им за поведение. Установява се една неконтролирана практика, по силата на която всеки може да получи индулгенция и да запази статукво. Илюстрация е практиката по посочените две дела - к.д. № 21 от 2003 г. е прекратено независимо от това, че поставените по делото въпроси се различават от тези по к.д. № 22 от 2003 г. По последното дело пък е прието, че промяната на мястото на установените в Конституцията органи - съд, прокуратура, следствие - означава промяна на формата на държавно устройство и управление и трябва да се свика Велико Народно събрание.

Може би сега ще последва решение, че промени в Конституцията може да извърши Обикновено Народно събрание!

Конституционен съдия: Румен Янков

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдията Живан Белчев по конституционно дело № 3 от 2004 г.

Не споделям решаващия извод и съпътстващите го мотиви в тълкувателната част относно отпадането на конституционната забрана за придобиване на вещно право на собственост върху земеделска земя от чужди граждани и чужди юридически лица.

Считам, че отпадането на забраната за закупуване на земя от чужденци и чуждестранни юридически лица (чл. 22, ал. 1 от Конституцията), предмет на т. 2 от искането, попада в хипотезите на чл. 158, т. 3 от Конституцията, поради което отмяната на тази разпоредба може да се извърши само от Великото Народно събрание, а не от Народното събрание.

Наивно и твърде опасно е мисленето, че в конкретния случай става дума само за действия, свързани с придобиване правото на собственост, които имат гражданскоправна същност, т. е., че вещно-правния характер на проблема за придобиване на земя от чужди граждани и чуждестранни юридически лица няма отношение към формата на държавно устройство.

Трябва да се отбележи, че в случая се касае за най-голямото богатство на държавата, а именно за благословената, свещена българска земя, завещана ни от предците преди повече от 13 века.

Ненапразно конституционният законодател я определя като “основно национално богатство” и я поставя в глава първа на Конституцията - “Основни начала” - чл. 21, ал. 1. Това богатство е със стратегическо значение за българската държава.

Разпоредбата на чл. 22, ал. 1 от Конституцията до голяма степен е в защита на това богатство. Макар и не пряко тази разпоредба е свързана и със защитата на териториалната цялост на Република България, която характеризира формата на нейното държавно устройство, а именно - унитарния характер на държавата - чл. 2, ал. 1 от Конституцията.

Включването на земеделската земя в гражданския оборот ще бъде предпоставка за накърняване териториалната цялост на държавата като един от белезите на формата на държавно устройство.

Под формата на гражданскоправни сделки ще бъдат разпродадени големи части от нашата обработваема земеделска земя, която е най-плодородната в цяла Европа. Поради спецификата на земеделското производство купувачите на земеделска земя ще бъдат изключително и само от съседните ни държави. Купувачите от Централна и Западна Европа имат апетити към друг вид земя, а именно земя в т. нар. индустриални и туристически зони.

Държавна политика ще стане на икономически по-силните и по числеността на населението по-големи наши съседи, настоящи и бъдещи членове на ЕС, да изпращат в нашата страна богати купувачи, които да закупуват големи площи земеделска земя.

Постепенно и методично българският етнос ще бъде изтласкван от закупените и прилежащите към тях земи, а настанилите се там етноси в недалечно бъдеще ще поискат обособяването на автономни териториални образувания.

Никакви гратисни периоди, дирижирани от ЕС, и никакви последващи законови ограничения на свободния режим за закупуване на земя от граждани и юридически лица от други страни - членки на ЕС, няма да спрат ерозията на единната българска държава.

Едва ли България ще получи помощ и от ЕС, защото тогава “други” европейски принципи ще бъдат в защита на големите собственици на земеделски земи, респ. в защита на новопоявилите се етноси, за чиито права Европа е твърде чувствителна.

Трябва да се спрат внушенията към обеднелите българи, колко богати ще станат, ако продават своите земеделски земи, и се прояви мъжество при отстояването на държавните интереси, като се внуши на ЕС, че отпадането на забраната за закупуване на земеделска земя от граждани и юридически лица от ЕС поставя в опасност териториалната цялост на държавата. (Пример за отстояване на своите интереси са държави като Дания и Швеция, които все още не са въвели еврото, и Норвегия, която отказва да влезе в ЕС.)

Нашата държава се намира в центъра на Балканския полуостров и изведнъж тя би се поставила в положение на кръгова отбрана. Затова не трябва да се създава огнище на напрежение между нея и съседните й държави.

Не може прокламираният от ЕС принцип за свободно движение на стоки, лица, услуги и капитали да бъде по-висш принцип от принципа за националния суверенитет.

Отпадането на конституционната забрана за придобиване право на собственост върху земя от граждани и юридически лица от ЕС ще доведе най-напред и до две много тежки негативни явления в живота на държавата - спекулата и корупцията.

Големите (богатите) инвеститори от Централна и Западна Европа, които имат други интереси, ще искат промяна на предназначението на обработваемата земеделска земя. Те ще търсят земя в индустриалните зони на населените места или край туристическите обекти. А когато се предлагат много пари, предназначението на земеделска земя лесно може да се промени.

Освен това купувачите на земеделска земя (новопоявилите се чифликчии) като бъдещи производители на земеделска продукция ще бъдат перманентно в конфликт с нашата агрономическа мисъл и традициите в нашето земеделие. Изведнъж държавата сама ще се постави в положение да бъде изхранвана от чужденци.

А какво бъдеще има тази държава, която няма собствена земя и не може да изхрани собствения си народ.

Следвайки логиката на разсъжденията, считам, че отмяната на чл. 22, ал. 1 от Конституцията не е в интерес на българската държава, защото се поставя в опасност нейната териториална цялост, а тя, както се посочи и по-горе, е елемент от формата на държавно устройство, затова отмяната на тази разпоредба не трябва да се допуска не само от Народното събрание, но и от Великото Народно събрание.

Конституционен съдия: Живан Белчев