Решение № 5 от 9 юли 2009 г. по конституционно дело № 6 от 2009 г.

РЕШЕНИЕ № 5 от 9 юли 2009 г. по конституционно дело № 6 от 2009 г.

Конституционният съд в състав: председател: Румен Янков, и членове: Васил Гоцев, Емилия Друмева, Владислав Славов, Евгени Танчев, Димитър Токушев, Благовест Пунев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Снежана Начева, Георги Петканов, при участието на секретар-протоколиста Росица Топалова разгледа в закрито заседание на 9 юли 2009 г. конституционно дело № 6 от 2009 г., докладвано от съдията Емилия Друмева.

I

Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията.

Делото е образувано на 29.05.2009 г. по искане на 49 народни представители. Иска се да бъде установена противоконституционността на параграфи 6, 7, 25, 26, 29, 31 - 36, 39 - 41, 43, 44, 46, 48, 51, 57, 74, 83, 86, 91, 94 и 108 от Закона за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт (ДВ, бр. 33 от 2009 г.), с които са изменени съответно чл. 38, чл. 42, ал. 4, чл. 136, 138, 147, 148 - 153; 163 - 165; чл. 167, ал. 1, чл. 170, 172, 178, чл. 189, ал. 1, чл. 209, ал. 2, чл. 297, ал. 3, чл. 327, 338; чл. 340, ал. 2, чл. 357; чл. 365 и 401 от Закона за съдебната власт, както и на параграфи 111 - 113 от преходните и заключителните разпоредби на същия изменителен закон.

В искането се поддържа, че разпоредбите по характер и степен са конституционно нетърпими и нарушават принципа за правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията), поради което се иска Конституционният съд да установи тяхната противоконституционност.

С определение от 6 юни 2009 г. съдът е допуснал искането за разглеждане по същество и е конституирал като заинтересувани страни Народното събрание, Министерския съвет, министъра на правосъдието, министъра на вътрешните работи, главния прокурор, Националната следствена служба, Висшия съдебен съвет, Съюза на съдиите в България, Асоциацията на прокурорите в България, Националното сдружение на българските прокурори, Съюза на юристите в България, Камарата на следователите в България и Висшия адвокатски съвет. От тях становища по делото не са представили

Народното събрание, Съюзът на съдиите в България, Асоциацията на прокурорите в България, Националното сдружение на българските прокурори и Висшият адвокатски съвет.

Искането се подкрепя от Камарата на следователите в България и Висшия съдебен съвет; Съюзът на юристите в България подкрепя искането частично.

Другите страни - Министерският съвет, министърът на правосъдието, министърът на вътрешните работи, главният прокурор и Националната следствена служба, излагат становища, че искането следва да бъде отхвърлено изцяло.

II

Конституционният съд, след като обсъди доводите и съображенията, изложени в искането и в становищата на страните, установените факти и обстоятелства, за да се произнесе, взе предвид следното: 1. В искането разпоредбите се оспорват съвкупно и с общи аргументи. Конкретните твърдения за противоконституционност ще бъдат разгледани отделно.

Разпоредбите на чл. 38, чл. 42, ал. 4, чл. 136, 138, 147, 148 - 153, 163 - 165, чл. 167, ал. 1, чл. 170, 172, 178, чл. 189, ал. 1, чл. 209, ал. 2, чл. 297, ал. 3; чл. 327, 338; чл. 340, ал. 2, чл. 357, 365 и 401 от Закона за съдебната власт в редакция след измененията, осъществени съответно с параграфи 6, 7, 25, 26, 29, 31 - 36, 39 - 41, 43, 44, 46, 48, 51, 57, 74, 83, 86, 91, 94 и 108 от Закона за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт (ДВ, бр. 33 от 2009 г.), както и на параграфи 111 - 113 от преходните и заключителните разпоредби на същия изменителен закон регулират отношения по устройството и принципите на дейност на следствените органи: след измененията следователите от окръжните следствени служби са преминали като следователи в окръжни следствени отдели при окръжните прокуратури; ръководството на Националната следствена служба (НСлС) се осъществява пряко от главния прокурор или от нейния директор, който е и заместник на главния прокурор, отговарящ за разследването. Директорът на НСлС осъществява административното и организационното ръководство на следователите в тази служба, както и методическо ръководство на следователите в окръжните следствени отдели при окръжните прокуратури.

Принципният въпрос в този конституционен спор е дали извършената със закон структурна промяна в следствените органи е конституционно допустима.

Централно място в искането заема твърдението, че атакуваните изменения в ЗСВ променят конституционната структура на съдебната власт, като прехвърлят следствието в прокуратурата и това представлява промяна във формата на държавно управление на съвременна България, следователно според искателите е трябвало да се извърши от Велико Народно събрание; твърди се, че е налице “суспендиране” на задължителния характер на решения на Конституционния съд - посочват се Решения № 3 от 2003 г. по к.д. № 22 от 2002 г. и № 8 от 2005 г. по к.д. № 7 от 2005 г.

Внимателният прочит на конституционната уредба, на оспорените законови изменения и на двете посочени съдебни решения не дава основание Конституционният съд да направи такъв извод. Без съмнение следствената функция е компонент от същността на съдебната власт и съответно се упражнява от “следствени органи”, изрично предвидени в Конституцията. В глава шеста “Съдебна власт” на Конституцията “следствени органи” и “следователи” се споменават в редица разпоредби. От тях единствената, която експлицитно урежда “следствените органи”, е тази на чл. 128: “Следствените органи са в системата на съдебната власт. Те осъществяват разследване по наказателни дела в случаите, предвидени със закон.” Систематически този текст е разположен след конституционните текстове за съда и прокуратурата, съдържащи принципна правна уредба на техни функции и структури. За разлика от тях обаче чл. 128 е много пестелив по отношение на следствените органи и не определя структурата им. Оттук следва заключението, че конституционният законодател съзнателно е оставил тези въпроси да се уреждат на законово ниво, към което препраща и чл. 133 от Конституцията. Това заключение намира опора и в стенографските протоколи на VII. Велико Народно събрание (162. заседание, 22 юни 1991 г.).

Този специфичен законодателен подход, дискусията в Комисията за изработване проект за Конституция на Република България (VII. ВНС, Стенографски протокол от 24 юни 1991 г.), както и цялостната конституционна уредба на съдебната власт водят до извода, че въпросът за организационната структура на следствените органи не е предмет на уредба в Конституцията; тя съдържа само функциите им. Оттук и обособеността на следствените органи в рамките на съдебната власт е по-малка, сравнено с тази на съда и прокуратурата. Допълнителен аргумент за това е чл. 129, ал. 2, който очевидно не равнопоставя длъжностите председател на Върховния касационен съд, председател на Върховния административен съд и главен прокурор, от една страна, и директора на Националната следствена служба, от друга: първите три длъжности се заемат по особен ред, различен от този за другите магистрати - чрез назначаване от президента на Републиката по предложение на ВСС; този особен ред обаче не е предвиден за директора на НСлС.

Конституцията не си служи с обобщено понятие за обозначаването на следствените органи като структурно обособена система от органи. Заслужава отбелязване, че през изминалите години при действието на сегашната Конституция (1991 г. и измененията) се прилагаха законодателно уредени чрез ЗСВ и Наказателнопроцесуалния кодекс (НПК) различни организационни модели - от силно централизирани, до обратния полюс - силно децентрализирани следствени органи.

Цитираното по-горе съдържание на чл. 128 от Конституцията е редакцията след Третото конституционно изменение (ДВ, бр. 27 от 2006 г.). То засегна пряко не само чл. 128, но и чл. 127, т. 1, като установи ясни взаимоотношения между прокуратурата и следствието и предвиди, че прокуратурата ръководи разследването и упражнява надзор за законосъобразното му провеждане. Резултатът бе - по-прецизна конституционна основа на досъдебната фаза в наказателното производство (разследването); а за самата досъдебна фаза вече действаше ясна уредба с органи и правомощия в новоприетия (тогава) НПК, целяща да бъде използван капацитетът на квалифицирани и опитни юристи, работещи като следователи, за засилване на противодействието срещу престъпността и корупцията, което обществото и Европейският съюз изискваха и очакваха (видно от мотивите към законопроекта). Така съдържанието на изменения в 2006 г. чл. 128 от Конституцията не може да се възприема по друг начин освен във връзка със съдържанието на чл. 127 от Конституцията, също изменен, защото самата Конституция съдържа необходимото взаимодействие между следствени органи и прокуратура. Налага се изводът, че атакуваните сега законови изменения по същество развиват и уплътняват измененията на чл. 127 и чл. 128 от Конституцията, осъществени през 2006 г. - следствието е най-тясно свързано с прокуратурата и при действието на новата уредба на чл. 127 от Конституцията включването на следователите в прокуратурата не е “прехвърляне” към нея на нова дейност, а организационно рационализиране на разследващата дейност, която прокуратурата продължава да ръководи.

Заслужава отбелязване, че възприетият с оспорените законови изменения модел на следствените органи съществува при действието на сегашната Конституция още от 1991 г. във военните прокуратури. И това не е поставяло под съмнение неговата конституционна допустимост.

В отговор на поставения въпрос за конституционната допустимост: и след оспорените сега законови изменения следствените органи не напускат съдебната власт, а остават част от нея, продължават да съществуват и да упражняват конституционно предвидените им функции по разследване; с упражняването на същите функции, но в структурата на прокуратурата и все в рамките на съдебната власт не се нарушава балансът между законодателната, изпълнителната и съдебната власт в държавата; не се нарушават и другите конституционни принципи, изрично посочени в диспозитива на Решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22 от 2002 г. - народният суверенитет, върховенството на основния закон, политическият плурализъм, правовата държава и независимостта на съдебната власт. В настоящия спор съдът констатира, че дори и разширително тълкуваното през 2003 г. понятие за формата на държавното управление не е засегнато от оспорваните изменения в ЗСВ, тъй като не се нарушава балансът между властите; с други думи, съдът не установява твърдяното в искането суспендиране на своето Решение № 3 от 2003 г.

Във второто тълкувателно решение, посочено в искането - Решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7 от 2005 г., произнесено по-късно, Конституционният съд дава интерпретация на същността и функциите на съдебната власт и нейните конституционни основи с ясното разбиране, че Конституцията не само че не изключва, но принципно е отворена за промени, вкл. вътрешно преструктуриране в съдебната власт, в т.ч. и на следствените органи, и това няма да е промяна във формата на държавно управление, а ще е от компетентността на Обикновено Народно събрание. И още - организацията на следствените органи е проблем на законодателна целесъобразност; зависи от цялостната характеристика, избрания модел, основните приоритети и акценти на съдебната реформа, както и от мястото, функциите и най-вече взаимоотношенията между различните участници в наказателния процес и в крайна сметка е материя, която следва да бъде уредена чрез съгласувани промени в Наказателния кодекс, НПК и ЗСВ.

В същия смисъл са и изложените мотиви на Конституционния съд в неговото Решение № 1 от 1999 г. по к.д. № 34 от 1998 г., визиращи тогавашни изменения пак в ЗСВ, вкл. закриването на районните следствени служби и Националната следствена служба и създаването на Специализирана следствена служба.

Следва изводът, че сега оспореното организационно преструктуриране на следствените органи при запазването на техните конституционно определени функции (извършване на разследване по наказателни дела) не е промяна във формата на държавното управление и не следва да се извършва чрез промяна на Конституцията. Това преструктуриране, извършено на законово равнище, не противоречи на Конституцията, защото следствените органи остават част от съдебната власт. Не се нарушава и балансът на функциите между органите вътре в съдебната власт, защото и в структурата на прокуратурата следствените органи продължават да изпълняват основната си функция, определена от самата Конституция.

2. Според искането разпоредбата на § 112, ал. 1, 2 и 3 от преходните и заключителните разпоредби на ЗИДЗСВ противоречи на чл. 8, чл. 129, ал.1, 3 и 6 и чл. 131 от Конституцията, тъй като понижаване и преместване на следователи може да извършва само Висшият съдебен съвет, а не Народното събрание по силата на закон. 2.

1. Предвид новата структура на следствените органи следователите от окръжните следствени служби се преназначават без конкурс в окръжните следствени отдели на окръжните прокуратури (§ 112, ал. 3); създадено е специално правило от преходен характер за неприлагането на конкурсното начало като общо правило при преназначаването. Така че предмет на оспорената уредба са висящи правоотношения. В съвременния нормотворчески процес тяхното уреждане е задължение за законодателя и същностен белег на правовата държава; ако законодателят не създаде такава уредба, ще наруши конституционния принцип. А що се отнася до самото преназначаване, то се извършва от Висшия съдебен съвет, както изрично се посочва в § 112, ал. 3, а не от законодателя, както се твърди в искането. Следователно няма изземване на конституционни правомощия на кадровия орган на съдебната власт.

Преназначаването на следователите от окръжните следствени служби не е понижаване в длъжност по смисъла на чл. 131 от Конституцията, а изпълнение на посоченото задължение на законодателя да уреди висящите правоотношения в рамките на осъщественото преструктуриране на следствените органи “под шапката” на прокуратурата. Съдът не установява намеса на законодателната власт в работата на съдебната власт, поради което няма нарушение на принципа за разделение на властите по чл. 8 от Конституцията. 2.

2. Алинеи 1 и 3 на § 112 от преходните и заключителните разпоредби на ЗИДЗСВ са посветени на административните ръководители: предвиждат съответно, че директорът на НСлС продължава да изпълнява задълженията си на административен ръководител до края на мандата, за който е избран, и че заварените директори на окръжните следствени служби се преназначават без конкурс на длъжност завеждащ окръжен следствен отдел в окръжните прокуратури и продължават да изпълняват задълженията си на административни ръководители до края на мандата, за който са избрани.

Съдът не намира опора в Конституцията за твърдението, че заварените административни ръководители на следствените органи противоконституционно се понижават, съответно освобождават от ръководна длъжност с уредбата на ал. 1 и 2 от § 112. Конституцията не определя длъжностите на административните ръководители в съдебната власт, с изключение на трите висши - председател на Върховния касационен съд, председател на Върховния административен съд и главен прокурор. Съгласно чл. 129, ал. 6 от Конституцията административните ръководители в органите на съдебната власт, без посочените “трима висши”, се назначават на ръководната длъжност за срок от 5 години с право на повторно назначаване. От друга страна, Конституцията в чл. 133 възлага на обикновения законодател да уреди организацията и дейността на органите в съдебната власт, както и условията и реда за назначаване и освобождаване на съдии, прокурори и следователи.

От съчетаването на двата конституционни текста следва, че Конституцията предоставя определянето на длъжностите на административните ръководители да се извърши на законово ниво. Това е направено със ЗСВ (чл. 167, ал. 1), като изчерпателното изброяване в закона по дефиниция е в синхрон с онова, което Конституцията предвижда за съдебната власт. След оспорените изменения в ЗСВ следствените органи продължават да изпълняват същите функции в съдебната власт, но в системата на прокуратурата, при което длъжността завеждащ окръжен следствен отдел в окръжна прокуратура не е сред длъжностите на административен ръководител. Както беше посочено, изброяването на длъжностите на административен ръководител самата Конституция е възложила на законодателя и той го изпълнява, което несъмнено включва и промени. Но вършейки това, законодателят спазва и друго правило, възложено му пак от Конституцията чрез принципа за правовата държава - да се съобразява с конституционно установени мандати на заварени административни ръководители и да не допусне предсрочното им прекратяване, въпреки че конкретната длъжност административен ръководител вече не съществува вследствие осъщественото преструктуриране на следствените органи. Не се прекратява предсрочно и мандатът на директора на НСлС - длъжността остава длъжност на административен ръководител, но едновременно с това директорът на НСлС е и заместник на главния прокурор. Преназначаването му се осъществява пак от Висшия съдебен съвет, аналогично на другите магистратски длъжности.

Следователно няма нарушение на принципа за разделение на властите по чл. 8 от Конституцията, защото законодателната власт не се намесва и не изземва правомощия на съдебната власт, а действа в рамките на изключителната си конституционна компетентност на законодател (чл. 84, т. 1).

Съдът не установява и нарушаване на несменяемостта на следователите по чл. 129, ал. 3 от Конституцията, тъй като те не се освобождават от длъжност като следователи. Както вече бе отбелязано, те не се освобождават и от длъжността на административни ръководители преди изтичането на заварения от законовите изменения мандат.

3. В искането се твърди, че чл. 136 след измененията противоречи на чл. 117, ал. 2 от Конституцията, тъй като се нарушава независимостта на следователите поради тяхното “преподчиняване” на главния прокурор, а административно - на административния ръководител на съответната прокуратура.

Независимостта на съдебната власт е класически въпрос на правовата държава, по който Конституционният съд има стабилна практика: независимостта на съдебната власт и по-точно на съдебния магистрат (съдия, прокурор, следовател) се гарантира от това, че той се подчинява само на закона при вземане на решения; че свободно може да изгражда своето вътрешно убеждение; че е несменяем; че се ползва с функционален имунитет; че съдебните актове имат задължителна сила и др. (Решение № 6 от 1993 г. по к.д. № 4 от 1993 г.). И още: конституционно гарантираната независимост на съдебната власт се изразява в подчинението единствено на закона при вземането на решения, тяхната неотменимост от законодателната и изпълнителната власт, както и в кадровото й формиране от Висшия съдебен съвет като неин вътрешен орган (Решение № 1 от 1999 г. по к.д. № 34 от 1998 г.).

Следователите имат независимост (чл. 117, ал. 2 от Конституцията) в качеството им на магистрати от съдебната власт, а не от мястото, което заемат в нейните структури. Независимостта е необходима за осъществяването на всяка магистратска длъжност независимо от органа и от ранга. Във всички случаи тя има едно и също конституционно съдържание. Така че всеки опит да се определи независимостта на следователите според органа, в който се намират в рамките на съдебната власт, по идея противоречи на чл. 117, ал. 2 от Конституцията; такава идея не се установява в оспорените законови изменения.

Заслужава отбелязване, че оспорените законови изменения легитимират и конституционното правомощие на прокуратурата в лицето на главния прокурор да представя ежегодно в Народното събрание доклад за прилагането на закона и за дейността на прокуратурата и разследващите органи (чл. 84, т. 16 от Конституцията). Този годишен доклад включва и отчета за дейността на следствените органи, т.е. Конституцията не предвижда следствените органи да се отчитат самостоятелно пред Народното събрание, а предвижда, че главният прокурор прави това. Налага се заключението, че след като по Конституция главният прокурор отчита пред Народното събрание дейността на разследващите органи и след като прокуратурата е централизирана, има резон и не е противоконституционно следствените органи да са и организационно свързани с прокуратурата.

Оспорването, че следователите се “преподчиняват” не само на главния прокурор, но и на съответните административни ръководители в прокуратурата не отчита обстоятелството, че по принцип всички магистрати административно са подчинени на съответните административни ръководители в съдебната власт, което е принцип на организация на работата във всяка структура независимо в кое от разклоненията на държавната власт е тя.

4. В искането се твърди, че оспореният ЗИДЗСВ в частта си относно следствените органи е приет само на едно четене/гласуване, което представлява нарушение на Конституцията, тъй като нейният чл. 88, ал. 1 изисква всеки закон да е приет на две четения/гласувания в Народното събрание.

Действащият законодателен процес е нормиран принципно в Конституцията и е развит в детайли в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС). С такъв правилник работи всяко Народно събрание; той не е подзаконов, а особен подконституционен акт, приеман въз основа на самата Конституция (чл. 73 от Конституцията).

Конституционният съд многократно (Решение № 28 от 1998 г. по к.д. № 26 от 1998 г., Решение № 1 от 1999 г. по к.д. № 34 от 1998 г., Решение № 14 от 2001 г. по к.д. № 7 от 2001 г., Решение № 4 от 2002 г. по к.д. № 14 от 2002 г., Решение № 7 от 2005 г. по к.д. № 1 от 2005 г., Решение № 6 от 2007 г. по к.д. № 3 от 2007 г.) е разглеждал спорове във връзка с конституционното правило за задължителните две четения/гласувания за всеки законопроект (чл. 88, ал. 1) и се е произнасял в следния смисъл: двете “четения” са двете решаващи фази на законодателния процес и протичат като обсъждане и гласуване в пленарната зала на парламента. Освен в пленарната зала обаче законопроектите се обсъждат и гласуват и в постоянните комисии на Народното събрание. Съгласно ПОДНС преди първото четене всеки законопроект се обсъжда в комисиите, на които е разпределен от председателя на Народното събрание. Следва: “I четене”, на което законопроектът се обсъжда и приема от народните представители в “цялост и по принцип”; после - фазата за писмени предложения за изменение и допълнение, които народните представители могат да правят по законопроекта. Тази фаза не е спомената изрично в

Конституцията, но без нея второто четене в пленарна зала просто няма смисъл - защо да има второ четене, ако законопроектът няма да може да бъде изменян и/или допълван между двете четения? Според ПОДНС такива предложения се обсъждат в постоянната комисия, която е “водеща” по конкретния законопроект, при което може да се формират и предложения, изхождащи от самата комисия; всички предложения - на народните представители и на комисията, се включват в нейния доклад за второ четене/гласуване, обсъждат се в пленарна зала и се гласуват.

Следователно при спазване на Конституцията и ПОДНС сред разпоредбите на приетия закон по дефиниция (почти винаги) ще има такива, които са основани на предложения между I и II четене на законопроекта, без да ги е имало в първоначално внесения законопроект. Това е основно положение в съвременния законодателен процес. То се прилага в съчетание с правилото, че такива предложения се обсъждат и гласуват на II четене, само ако не противоречат на принципите и обхвата на законопроекта, приет на I четене (чл. 71, ал. 1 ПОДНС); преценката за наличие или липса на такова противоречие принадлежи единствено на самото Народно събрание. Така на II четене се отчита, че всеки закон е съвкупност от отделни разпоредби, като вниманието е върху отделната разпоредба и нейната относителна самостоятелност.

Внимание заслужава още една правна фигура на законодателния процес, която е уредена в ПОДНС (чл. 68, ал. 2) и е релевантна в настоящия спор: оспореният изменителен закон е приет въз основа на три внесени законопроекта: един от Министерския съвет и два - от народни представители. И трите са приети на I четене, след което са били обединени в “общ законопроект”, върху който всъщност са правени предложенията на народните представители и на водещата комисия за II четене. Оттук възможните различия между съдържанието на приетите на I четене законопроекти, обединяването на тройното съдържание в общ законопроект, по който народните представители са правили писмени предложения за изменение и допълнение, и приетия на II четене закон нарастват по принцип.

В настоящия спор Конституционният съд не преценява достойнствата или слабостите на законодателните процедури, регламентирани в ПОДНС. От стенографските протоколи на Народното събрание е видно, че при оспорвания законопроект процедурите са спазвани, законопроектът е приет на две четения/гласувания, поради което няма нарушение на чл. 88, ал. 1 от Конституцията.

5. Относно твърдението, че оспорените разпоредби нарушават принципа на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от Конституцията, защото предизвикват хаос от противоречия, които правят неизпълними различни закони. По принцип противоречието на една законова норма с разпоредба от друг закон не означава нарушаване на Конституцията. Конституционният съд има ясно и категорично разбиране по този въпрос: ако се констатират такива противоречия, в компетентност на Народното събрание е да ги отстрани. Последователното провеждане на противното разбиране би означавало на Конституционния съд да се признае компетентност за проверка на съответствие на “закони със закони” - нещо, което Конституцията не предвижда. Въвеждането на изискване за вътрешна съгласуваност на законовата уредба има отношение към принципа за правовата държава, но само при условие, че установеното противоречие по характер и степен е конституционно нетърпимо. Вътрешното противоречие в закона трябва да засяга конституционни ценности и норми, за да бъде въздигнато в основание за обявяване на конкретни норми за противоконституционни

(Решение № 14 от 2000 г. по к.д. № 12 от 2000 г.).

Задача на Конституционния съд е да установи дали соченото в искането противоречие е налице и ако “да”, дали по характер и степен е конституционно нетърпимо. 5.

1. В искането се твърди, че е налице вътрешно противоречие в оспорваната законова уредба относно изискванията за назначаване на следователи в окръжен следствен отдел: чл. 164, ал. 1 предвижда най-малко 3 години стаж, а ал. 2 предвижда 8 години. Твърдението бе основателно до извършването на последвалото изменение на чл. 164 ЗСВ (ДВ, бр. 42 от 2009 г.), с което противоречието е отстранено и оспорването остава без предмет.

Пак във връзка с изискванията за назначаване на следователите в окръжните следствени отдели в искането се твърди, че предвид законовото изискване за 8 години стаж заварените несменяеми следователи със стаж над 5 години, но по-малко от 8 години, няма да могат да бъдат преназначени в прокуратурата; искателите считат, че това прави закона неизпълним, а нарушението му - предпоставено.

Заключението е неоснователно и противно на правната логика: то изхожда (без изрично да се уточнява) от уредбата на § 112, ал. 3 от преходните и заключителните разпоредби на оспорения изменителен закон: “Висшият съдебен съвет преназначава без конкурс следователите от окръжните следствени служби в окръжните следствени отдели на окръжните прокуратури.” Оспорването на тази разпоредба вече беше разгледано (т. 2). Тук отбелязване заслужава само, че въпросното преназначаване представлява правна фигура от преходен характер, затова е уредена в преходните разпоредби на изменителния закон и заварените случаи не се обхващат от действието на чл. 164, ал. 2 ЗСВ, регулиращ общия ред за назначаване. Противоречие няма, нито предпоставки за нарушаване на закона. 5.

2. В искането се твърди, че оспорените изменения в ЗСВ ще предизвикат нарушения в прилагането на няколко закона във връзка с предоставянето на информация дали спрямо конкретни лица не са образувани предварителни производства за извършени умишлени престъпления от общ характер. Всъщност в искането не се сочат конкретни противоречия между ЗСВ и други закони, а се излагат предположения за евентуална неприложимост на процедури по други закони. Съдът установи, че въпросното издаване на удостоверителни документи е в Правилника за прилагането на Закона за защита на класифицираната информация, в Закона за частната охранителна дейност, в Закона за отбраната и Въоръжените сили, в Закона за българското гражданство, в Закона за контрол над взривните вещества и правилника по прилагането му; в някои от тези актове изрично се сочи, че Националната следствена служба издава служебните бележки. Съдът констатира, че правна уредба, която в случая е релевантна и не е посочена в искането, се съдържа и в ЗСВ, чл. 378 - 386, и визира Единната информационна система за противодействие на престъпността (ЕИСПП), както и в наредбата, издадена на основание на един от тези законови текстове.

В искането се твърди, че поради “ликвидирането” на Националната следствена служба ще има неизпълнение на посоченото задължение.

Такова заключение опира до организация на публични функции, т.е. до компетенции. И след оспорените изменения на ЗСВ Националната следствена служба продължава да съществува и функционира като “следствен орган” съгласно глава седма, чл. 148 и следващите от ЗСВ, по смисъла на чл. 128 от Конституцията; НСлС остава в съдебната власт, в системата на прокуратурата. А точно прокуратурата е изрично посочена от същия изменителен закон, който се оспорва, че има задължението да изгражда, поддържа и развива ядрото на ЕИСПП (чл. 379, ал. 1 и 2 ЗСВ); в това ядро е и информационната система на следствените органи съгласно споменатата по-горе наредба. Всички тези законови разпоредби обаче не се оспорват в искането. От съпоставянето на чл. 379, ал. 1 и 2 от ЗСВ и § 111 от ЗИДЗСВ (ДВ, бр. 33 от 2009 г., вж. по-долу 5.3) следва, че законодателят възлага на прокуратурата, респ. на главния прокурор, да разпредели функциите така, че дейност, изрично предвидена в закон, да не остане без титуляр. Ако действително се установят затруднения при прилагането на други закони, отстраняването им е от компетентност на Народното събрание.

Противоконституционност не е налице. 5.

3. В искането се твърди, че оспорените изменения в ЗСВ противоречат на Закона за държавния бюджет (ЗДБ) за 2009 г., както и на правилата в бюджетната сфера във връзка с разхода на средства за ежедневната работа на следователите и се правят предположения за евентуални законови нарушения: “ако финансирането спре - ще се нарушат функционалните задължения на следователите, ако продължи - ще бъдат нарушени правилата за разходване на бюджетни средства”. Сред оспорените законови разпоредби е и § 111: “Прокуратурата в Република България е правоприемник на активите, пасивите, архива, както и на другите права и задължения на Националната следствена служба и на окръжните следствени служби към деня на влизането в сила на този закон.”

Твърдението в искането е несъстоятелно и няма опора в бюджетното законодателство. Там водещо правило е, че при функционални/структурни промени в държавните органи парите, т.е. записаните в закона бюджетни кредити, следват осъществените промени, а не обратното. Организацията на съвременната държава не е застинала материя и в нея непрестанно се извършват промени. За тях законодателят е предвидил в Закона за устройството на държавния бюджет (ЗУДБ) принципна възможност за извършване на изменения, в т.ч. и по бюджетните сметки на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити в рамките на годишния одобрен бюджет на първостепенния разпоредител (чл. 34, ал. 4 и 5). Принципната схема е, че в такава хипотеза първостепенният разпоредител с бюджетни кредити извършва промените и ги изпраща на министъра на финансите за отразяване в изпълнението на годишния държавен бюджет. Следователно финансирането на ежедневната дейност на следователите не може да спре, защото предвидените в ЗДБ за 2009 г. средства се прехвърлят, следвайки осъществените структурни промени, като обособеността на тези средства се гарантира и с възможно въвеждане на III степен разпоредителство с бюджетни кредити (чл. 6, ал. 3 ЗУДБ). Така бюджетното законодателство не позволява предвидените по бюджетния закон пари да се намалят, нито да се спрат. Гаранция за това е действащата бюджетна процедура, съдържаща регламентация за запазването на размера и предназначението на фиксираните в годишния бюджетен закон средства. Първостепенен разпоредител с бюджетни кредити за съдебната власт е Висшият съдебен съвет. 5.

4. Според искането в резултат от извършените законови промени “противоречива става и процедурата по НПК”.

ЗСВ и НПК са свързани закони, което оправдава вниманието към соченото противоречие между двата закона. Искателите твърдят, че с изменената редакция на чл. 52, ал. 2 от НПК следователите вече имали общата компетентност на прокурори, поради което се предпоставяли спорове за некомпетентно разследване и неяснота при разпределяне на делата между следователите и разследващите полицаи. Член 52, ал. 2 НПК предвижда, че следователите при извършване на разследването имат правомощията на прокурорите по чл. 46, ал. 2, т. 2 НПК - да извършват разследване или отделни действия по разследването, както и други процесуални действия, в т. ч. по дела, които се разследват от разследващи полицаи.

Съдът прави констатацията, че това са функции, които се вместват в конституционните правомощия на следствените органи. Изменената уредба в НПК, засегната от настоящия спор, е в съответствие с измененията на Конституцията, извършени с Третата поправка (2006 г.), и целящи подобряване качеството на разследването. За съда не е трудно да установи същата цел и при въпросните изменения в НПК - по-добро разследване, събиране на годен доказателствен материал, което е в пряка връзка с юридическото образование и големия опит на следователите. Съдът не констатира опасност от “неясни критерии” за разпределянето на делата при разследването, защото чл. 194 от НПК посочва изрично случаите, при които разследването се води от следовател, и оставя всички други на разследващите полицаи. Следователно няма противоречие между оспорените текстове на ЗСВ и визираните разпоредби от НПК, което да води до нарушаване на принципа за правовата държава по чл. 4 от Конституцията.

Предвид това, че в настоящия спор акцентът е върху оспорването на законовите разпоредби в тяхната съвкупност и с общи аргументи (вж. т. 1) съдът в края на мотивите си прави извод също “в съвкупност и общи доводи” и той е следният: конституционно положение е, че следствените органи не могат да са извън съдебната власт, но самата Конституция оставя в компетентност на законодателя да прецени в рамките на конституционната допустимост каква структура да им създаде, за да могат те да извършват конституционно определените си функции оптимално.

По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд РЕШИ: Отхвърля искането на 49 народни представители за установяване противоконституционността на чл. 38, чл. 42, ал. 4, чл. 136, 138, 147, 148 - 153; 163 - 165, чл. 167, ал. 1, чл. 170, 172, 178, чл. 189, ал. 1, чл. 209, ал. 2, чл. 297, ал. 3, чл. 327, 338, чл. 340, ал. 2, чл. 357, 365 и 401 от Закона за съдебната власт в редакция след измененията, осъществени съответно с параграфи 6, 7, 25, 26, 29, 31 - 36, 39 - 41, 43, 44, 46, 48, 51, 57, 74, 83, 86, 91, 94 и 108 от Закона за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт (ДВ, бр. 33 от 2009 г.), както и на параграфи 111 - 113 от преходните и заключителните разпоредби на същия изменителен закон.

Съдиите Румен Янков, Васил Гоцев, Владислав Славов и Благовест Пунев са подписали решението с особено мнение.

Председател: Румен Янков

ОСОБЕНИ МНЕНИЯ на конституционни съдии по конституционно дело № 6 от 2009 г.

Румен Янков

Настоящото особено мнение е опит да се тълкува Конституцията и има за цел да докаже, че последните изменения в ЗСВ са противоконституционни. То няма за задача да анализира дали промените са разумни.

Квинтесенцията на искането на народните представители да бъдат обявени за противоконституционни някои разпоредби на ЗИДЗСВ е § 111 - “Прокуратурата е правоприемник на активите, пасивите, архива, както и на другите права и задължения на Националната следствена служба от деня на влизането в сила на закона.” Това налага безусловния извод, че в организационен план следствието, което е едно от предвидените в Конституцията звена на съдебната власт, е ликвидирано.

Въпреки това настоящото решение в частта му, с която се тълкува ясната разпоредба на чл. 128 от Конституцията, показва как разбираема за всички формулировка може да бъде интерпретирана по начин да не бъде разпозната от своите издатели.

А. Според чл. 128 от Конституцията следствените органи са в системата на съдебната власт. Вярно е, че на тях е отделена само една разпоредба в сравнение със съда и прокуратурата. Но такава механична сметка едва ли може да бъде основание за качествения извод - нарушена ли е Конституцията. Между другото значи ли, че след като в чл. 127 през 2006 г. са добавени нови алинеи, относителната тежест на прокуратурата в звената на съдебната власт се е увеличила?

Азбучна истина в конституционализма е, когато орган, предвиден в основния закон по служебна функция, е натоварен да взема самостоятелни решения, трябва да е организационно независим. Става дума за основното правило in dubio pro reo, което има пряка връзка с основните човешки права. Такава самостоятелност при взимане на решението не може да бъде гарантирана, ако следствието е организационен придатък на прокуратурата. Ad absurdum - и за Сметната палата в Конституцията е отредена една разпоредба. И за нея, както и за следствието, е записано, че правомощията и редът на дейност се уреждат със закон. Въпреки това никой и не може да помисли, че този орган ще има възможност да взима независими решения, ако е под егидата да речем на министъра на финансите. В тази връзка чл. 133 от Конституцията, като говори, че организацията и дейността на следствието и статутът на следователите се уреждат със закон, едва ли има предвид със следствието да се постъпи по посочения по-горе § 111.

За независимостта на следствието се говори много, и то главно чрез позоваването на процесуалния закон. Но както и друг път е ставало дума, когато е оспорена разпоредба, в случая устройствен закон, не могат да се черпят аргументи от процесуалния закон. Този подход е недопустим по няколко съображения. На първо място, процесуалните и устройствените закони на съдебната власт се менят по-често от сезонни дрехи. На второ място, тук трябва да се има предвид кое обосновава промените - това са неуспехите на изпълнителната власт да осигури спазването на обществения ред и спокойствие, което е задължена да върши по силата на чл. 105 от Конституцията. Неуспехите се прикриват с опити да се прехвърлят на съдебната власт, в частност на следствието, всичките неудачи по предотвратяването и разкриването на престъпленията. На трето място, с тези закони се нарушава пряко Конституцията. Така за никого от създаването на Конституцията не е имало съмнение, че предварителното разследване трябва да се върши от магистрати, сиреч юристи, назначени от Висшия съдебен съвет. Дали това е най-удачният начин е отделен въпрос.

Но чрез евфемизма “разследващи органи” вместо, както е казано в Конституцията, следователи, основното разследване се върши от дознатели, назначени от министъра на вътрешните работи. И то по силата на процесуалния закон.

Б. И още нещо - в юридическия дискурс Конституционният съд трябва да си служи по начин да изяснява точния обем и съдържание на понятията, а не да действа от позицията на краен съдник, без дори да се съобразява и със собствената си практика. Изискването за предвидимост на съдебните решения, а оттам и на обществения ред и съображения за съдебен престиж, налагат Конституционният съд да се съобразява с тълкувателните си решения.

С тълкувателно решение по к.д. № 22 от 2002 г. въпросът, поставен от прокуратурата, е: “ако се премахва или премества установен държавен орган в друга институция, променя ли се формата на държавно устройство и управление”. На този въпрос тогава съдът е отговорил, че понятието “форма на държавно устройство и управление” трябва да се тълкува разширително. По-нататък е казано, че в обема на това понятие се включват и възложените на тези институции правомощия - в нашия случай съд, прокуратура и следствие, ако се нарушава балансът помежду им. Направен е генералният извод, че промените за това трябва да се извършат от Велико Народно събрание. По к.д. № 7 от 2005 г. е направено отстъпление, че част от промените в Конституцията би могло да се извършат и от Обикновено Народно събрание. Но и в двата случая става дума за това, че трябва да бъде променена Конституцията. Тъй че да се цитира тази практика и да се прави обратният извод има за последица решението по настоящото дело вътрешно да се самоотрича.

Цитират се и други решения по повод промени в следствието от 1998 г., извършени с тогавашния ЗСВ. Но промените се изразяват главно в преименуването на Националната следствена служба в Специализирана, но ни най-малко е ликвидирана организационната независимост на следствието. И докато за заинтересуваните по делото страни е допустимо да третират “съда като торба с късмети” и да ползват изрази, извадени вън от контекста на решенията, това, което прави Конституционният съд по настоящото дело, е недопустимо.

В. Първоначалният модел на съдебната власт от 1991 г., заложен в Конституцията, се покрива, с малки изключения, с класическото разделение на властите. Времето е показало, че този модел е съобразен със съдбата на посттоталитарното общество, в което изпълнителната власт поради неизживени нагласи доминира над останалите власти. Моделът продължава да бъде актуален и в един последващ момент, при който вече няма противостоене между изпълнителна и законодателна власт, а господства партията, която е на власт. Когато тя доминира, духът на парламентаризма умира.

При такава обстановка разделение на властите трудно може да бъде осъществено. Но въоръжени с куцата метафора “между властите не може да има китайска стена”, в главата ,,Съдебна власт” на Конституцията бяха извършени 21 промени, а в разпоредбите на другите власти, като изключим проблемите на евровизацията, не е направена нито една. Тези промени се вършат от удостоени научни работници, които не правят разлика между съдебна власт и разпределение на компетенции. Бедата ще е по-малка, ако това става поради незнание или политически пристрастия - вече става дума за нарушаване на балансите в държавата.

Това привидно отклонение от темата в предния абзац е направено, за да покаже, че когато е изчерпан властовият ресурс за промяна на Конституцията, се пристъпва към косвено посягане на нея чрез гласуване на закони, които я нарушават.

В заключение: Изпълнителната власт разполага с повече извънлингвистични ресурси (власт) и има привилегировани позиции. Водена от интереса си, тя по-малко е склонна да приеме, че при обсъждането и вземането на решение са налице перспективи, различни от нейните. За жалост тези перспективи не срещат отпор от Конституционния съд, който се е превърнал в йерихонтиева тръба на парламента (разбирай изпълнителната власт).

Конституционен съдия: Р. Янков

Васил Гоцев и Владислав Славов

Подписахме решението при особено мнение, защото законовите разпоредби, поставени на разглеждане от Конституционния съд, са противоконституционни.

Съображенията ни са следните: Всички разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт (ЗИДЗСВ), които се иска да бъдат обявени за противоконституционни, са свързани със съществена промяна в структурата на съдебната власт, с което следствието престава да има самостоятелно съществуване и се придава към прокуратурата. Изменените чл.136, чл.138, т.3, чл.150, ал.1, чл.151, ал.2 и чл.153 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) създават новата структура на централизираната прокуратура, в състава на която и в подчинението на главния прокурор изцяло се поставя следствието.

От това следва: - даването на директора на Националната следствена служба статут на зам.главен прокурор (изменения чл.38, ал.1, т. 3, чл. 38, ал. 3, буква “а” от Закона за съдебната власт); - предоставяне правото на окръжните прокурори да правят кадрови предложения пред Висшия съдебен съвет и за следователите от окръжните следствени отдели в окръжните прокуратури (чл. 38, ал. 3, буква “б” ЗСВ); - предоставяне правото на главния прокурор по предложение на директора на Националната следствена служба да прави кадрови предложения пред ВСС за завеждащите специализирани отдели в Националната следствена служба и за следователите в тези отдели (чл. 38, ал. 4 ЗСВ); - правото на главния прокурор, апелативните и окръжните прокурори да командироват при служебна необходимост следователите.

С измененията на Закона за съдебната власт се лишава от административна самостоятелност следствието и се извършва преминаването му изцяло под оперативното и административното ръководство на прокуратурата.

Всички законови разпоредби, които уреждат тази реформа, са противоконституционни. Нарушен е чл. 128 от Конституцията, който определя самостоятелно положение на следствените органи в съдебната власт. Конституцията съдържа отделни законови текстове за всяко едно от звената на съдебната власт. Член 119 от нея постановява, че правораздаването се осъществява от съдилищата, а чл. 126 определя структурата на прокуратурата в съответствие с тези на съдилищата. Съществуването на чл. 128 от Конституцията, който определя мястото на следствените органи в съдебната власт, показва, че според Конституцията тези органи имат самостоятелно съществуване в нея и не са част от което и да било от останалите нейни звена - съд и прокуратура. Съгласно Решение № 3 от 2003 г. на Конституционния съд следствието е част от всички конституционно установени държавни институции, като съществуването му е елемент от формата на държавно управление. И ако според Решение № 8 от 2005 г. на Конституционния съд преструктурирането на следствието не е промяна във формата на държавно управление и може да стане с изменение на Конституцията от

Обикновено Народно събрание, то премахването му като самостоятелна институция и прехвърлянето му към друга може да се направи след конституционно изменение само от Велико Народно събрание. Това има своя дълбок смисъл в съображенията, които са накарали конституционния законодател да създаде едно самостоятелно следствие. Тази самостоятелност гарантира и независимостта на органите на следствието в съответствие с чл. 117, ал. 2 от Конституцията. Правото на прокуратурата да ръководи разследването, да упражнява надзор за законосъобразното му провеждане

(чл. 127, т. 1 от Конституцията) и да извършва самостоятелно разследване (чл. 127, т. 2) не означава, че следствието преминава изцяло на подчинение на прокуратурата и се поглъща от нея. Ако това би било така, то с изменението на Конституцията следваше да отпадне чл. 128, като разследването да се предостави изцяло на прокуратурата.

Атакуваните с искането изменения на ЗСВ означават премахване на нейната конституционно установена самостоятелност.

Представените по делото становища погрешно се позовават на Решение № 8 от 2005 г. на Конституционния съд. В него е посочено, че създаване на нова структура на следствените органи не представлява промяна във формата на държавно управление, каквото според Решение № 3 от 2003 г. на КС може да направи само Велико Народно събрание. Решение № 8 от 2005 г. обаче не казва, че такава промяна в структурата може да се извърши от Народно събрание без промени в Конституцията. В диспозитива на решението (т. 1) изрично се посочва, че “промени в Конституцията”, насочени към преструктуриране, могат да се извършват от Народно събрание, ако с тях не се нарушава балансът между властите. Самото искане, по повод на което е постановено Решение № 8 от 2005 г., е направено за това, как трябва да се измени Конституцията, за да стане едно преструктуриране в органите на съдебната власт, а не дали то може да бъде направено без изменение на Конституцията с обикновен закон, гласуван от Народно събрание.

С атакуваните изменения в Закона за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт се прави съществено преструктуриране в съдебната власт, като се поставя един от нейните органи изцяло на подчинение на друг. С това се обезсмисля самостоятелното съществуване на чл. 128 от Конституцията. Законът е в противоречие и с Решения № 3 от 2003 г. и № 8 от 2005 г. на Конституционния съд.

Конституционни съдии: В. Гоцев, Вл. Славов

Благовест Пунев

Искането за обявяване на противоконституционността на разпоредбите на Закона за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт (ЗИДЗСВ), с които се променя структурата на съдебната власт, като следствието преминава към прокуратурата, е основателно.

От методологическа гледна точка преценката за конституционосъобразност на оспорените разпоредби трябва да изхожда от това, дали става въпрос за промяна в уредба, установена на конституционно равнище, или за такава, която може да се осъществи въз основа на конституционната делегация по чл. 133 от Конституцията с устройствения закон на съдебната власт. От отговора на този въпрос зависи дали оспорените разпоредби, с които са извършени промени в следствието, са противоконституционни от формална и съответно от съдържателна гледна точка.

Това е така, защото, ако се касае до промяна в Конституцията, тя може да бъде извършена не по реда на приемане на обикновен закон, а по специалната процедура за нейното изменение, предвидена в глава девета от нея, като оспорените разпоредби от устройствения закон биха противоречали по същество на конституционните текстове, които уреждат една от подсистемите на съдебната власт и статута на магистратите в нея.

При анализа на глава шеста “Съдебна власт” в Конституцията може да се направи констатацията, че на следствието е посветена една твърде обща разпоредба - тази на чл. 128. Според нея следствените органи са част от системата на съдебната власт и на тях е възложено да осъществяват разследването по наказателни дела в случаите, предвидени със закон. За разлика от разпоредбите, които се отнасят до съдебните и прокурорските органи, които са определени по вид и структура - чл. 119, ал. 1 и чл. 126, ал. 1 от Конституцията, такава уредба не е предвидена на конституционно равнище за следствието.

Това не означава обаче, че с устройствения закон на съдебната власт може по напълно произволен начин да се моделира организацията на следствието като една от трите подсистеми на тази власт. Независимо че липсва конституционна регламентация на структурата на тази подсистема, което дава възможност за преструктуриране на следствието, като се възприема един или друг модел на неговата организация с устройствения закон, не може следствените органи да изгубят изцяло своята автономност и самостоятелност чрез вливането им в прокуратурата, както това е сторено с оспорените изменения на ЗСВ.

С промяната трите подсистеми на съдебната власт се трансформират в две в резултат на вливането на следствието в прокуратурата. То престава да бъде самостоятелна част от съдебната власт. Това се постига чрез неговото организационно обезличаване с превръщането на териториалните му поделения - окръжните следствени служби (ОСлС) в отдели на съответните окръжни прокуратури, а Националната следствена служба (НСлС) в част от Прокуратурата на Република България, като посочените следствени органи се ликвидират като самостоятелни юридически лица - § 111 от преходните и заключителните разпоредби на ЗСВ.

На тази промяна съответства трансформацията в професионалния статут на следователите, тъй като от трите категории магистрати според Конституцията остават фактически две. Следователите с преназначаването им в прокуратурата придобиват статут, идентичен с този на прокурорите. Така според чл. 150, ал. 1 и чл. 153, ал. 1 ЗСВ директорът на НСлС става заместник главен прокурор, завеждащите отдели на НСлС се назначават от главния прокурор и имат ранг и възнаграждение, съответни на прокурор, завеждащ отдел във Върховната касационна прокуратура, а завеждащите следствени отдели в окръжните прокуратури се назначават от административните ръководители на тези прокуратури, имат ранг на прокурор, завеждащ отдел в окръжната прокуратура, и получават възнаграждение на заместник на административен ръководител в такава прокуратура - чл. 153, ал. 2 ЗСВ.

Промененият статут се отнася не само до административните ръководители на следствието, но и до редовите следователи, които са подчинени административно на съответния ръководител от прокуратурата, а всички на главния прокурор, подобно на самите прокурори - чл. 136, ал. 3 и 4, чл. 147, т. 2 и 3, чл. 150, ал. 1, чл. 151, ал. 2 и чл.152 ЗСВ. В случая е налице дублиращо подчиняване на следователите освен на собствените им административни ръководители от следствието и на тези от прокуратурата. От друга страна, административните ръководители в следствието се третират по различен начин от тези в прокуратурата - те имат ръководни функции само по отношение на следователите, а не и на прокурорите, включително и директора на НСлС, който е заместник главен прокурор по разследването, като са подчинени на съответния административен ръководител на прокуратурата - окръжен или главен прокурор.

Посочената промяна излиза извън пределите на конституционната делегация на чл. 133 от Конституцията, тъй като с нея се засяга пряко материя, която е уредена на конституционно равнище - съществуването на следствени органи и следователи като самостоятелна категория органи на съдебната власт и магистрати, поради което тя не може да се осъществи чрез изменение на ЗСВ, а само по реда на изменение на Конституцията.

Този ред, уреден с глава девета от нея - чл. 153 - 156, ако се приеме, че в случая се касае до промяна в рамките на съдебната власт, която макар и да не засяга формата на държавно управление по смисъла на чл. 158, т. 3 от Конституцията от компетентност на Велико Народно събрание, налага приемане на закон за изменение на Конституцията, т.е на конституционен, а не на обикновен закон.

Процедурата по глава девета се различава съществено от приложения в случая ред, предвиден в чл. 88, ал. 1 от Конституцията за приемане на обикновен закон, какъвто е ЗИДЗСВ. При това положение оспорените разпоредби на формално основание се явяват противоконституционни като противоречащи на процедурните правила за приемане на закон за изменение на Конституцията - чл. 153 - 156 от нея.

Противоречието с конституционните разпоредби не е само формално, но и съдържателно. Промяната в положението на следствието е израз на произволна интерпретация на Конституцията, която не се основава на адекватен прочит на разпоредбите й, относими не само към следствието, а и на по-фундаменталните такива, които визират разделението на властите и независимостта на съдебната власт - чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията. Макар че оспорената промяна засяга една от подсистемите на съдебната власт, т.е. тя се изразява във вътрешно преструктуриране в нейните рамки, с нея се дебалансира действащият конституционен модел в неговата цялост с оглед на основните принципи на изграждането и функционирането му, между които са разделението на властите и независимостта на съдебната власт.

С оспорените разпоредби организационната автономия и автономността при вземане на решение като обективна и субективна страна на независимостта на следствието са нарушени, макар че за него като част от съдебната власт принципът на чл. 117, ал. 2 от Конституцията има основополагащо значение.

Както се посочи по-горе, с оспорените разпоредби организационната обособеност на следствените органи е премахната - с изменението на ЗСВ те престават да са структурно и имуществено самостоятелни по отношение на Прокуратурата в Република България, която става правоприемник на активите, пасивите, архива, както и на другите права и задължения на НСлС и ОСлС към деня на влизане в сила на ЗИДЗСВ - § 111 от преходните и заключителните разпоредби на ЗСВ.

Това се отразява според § 112, ал. 4 от тях и на трудовите правоотношения на служителите от ОСлС, които се уреждат съгласно чл. 123 КТ, т.е. при условия на вливане на едно предприятие в друго - чл. 123, ал. 1, т. 2, и при прехвърляне на правата и задълженията по тези правоотношения от работодателя прехвърлител преди промяната към работодателя приобретател след този момент - чл. 123, ал. 2 КТ. По същата причина с посочения текст от преходните разпоредби се предвижда преназначаване без конкурс на директорите на ОСлС на длъжност завеждащ окръжен следствен отдел в окръжните прокуратури, където продължават да изпълняват задълженията си на административни ръководители до края на мандата, за който са избрани, а Висшият съдебен съвет (ВСС) преназначава без конкурс следователите от ОСлС в окръжните следствени отдели в окръжните прокуратури и съответно заварените младши следователи към тези служби, които към деня на влизане в сила на ЗИДЗСВ не са изкарали тригодишния срок на длъжност младши прокурор в съответните районни прокуратури - § 112, ал. 2 и 3 и § 113 от преходните и заключителните разпоредби на ЗСВ.

Организационната автономия на следствието е премахната не само в структурно отношение, но и като персонален състав и начин на решаване на кадровите въпроси. С преназначаването на следователите, макар и да запазват наименованието си, те стават служители на прокуратурата, ръководени от съответния неин административен ръководител. Той може или пряко да ги назначава, какъвто е случаят със завеждащите специализирани отдели в НСлС и на окръжните следствени отдели, или да прави предложения до ВСС за тяхното назначаване и освобождаване - чл. 38, ал. 3, букви

“а” и “б”, т. 5 и 6 от ЗСВ, включително за най-висшия ръководител на следствието - директора на НСлС, който получава статут на заместник главен прокурор по разследването.

Главният прокурор и окръжните прокурори при служебна необходимост може да командироват следователи - чл. 147, т. 2 и т. 3 ЗСВ, а според чл. 151, ал. 2 и чл. 152 ЗСВ изпълнението на трудовата функция на следователите в окръжните следствени отдели - местоработата и възлагането разследване на дела, се определя от административните ръководители на съответните окръжни прокуратури, т.е. от окръжните прокурори.

Премахването на организационната автономия на следствието има за последица и нарушаване на независимостта му при вземане на решения, тъй като се съчетава процесуалното с административното ръководство и контрол на прокуратурата по отношение на разследването като функция на следствените органи. За да упражняват специфичните си функции (основни дейности), органите на прокуратурата и следствието трябва да притежават самостоятелна компетентност, диференцирана за всяка от двете подсистеми на съдебната власт.

С промяната тази диференциация се размива, като се съсредоточава значителен властови ресурс в прокуратурата, която не само упражнява процесуално ръководство и надзор за законосъобразното провеждане на разследването - чл. 127, т. 1 от Конституцията, но и сама упражнява фактически разследващата функция, като подменя следствието, което става част от нейната централизирана и субординирана система.

С оспорените разпоредби на ЗСВ следователят е подчинен не само в процесуално, но и в административно отношение на съответния ръководител на прокуратурата. Това се отразява неблагоприятно върху свободното формиране на вътрешното му убеждение и създава опасност от обвинителен уклон при разследването с произтичащите от това негативни последици върху основните лични права на гражданите и свързаното с това ерозиране на презумпцията за невинност на обвиняемия - чл. 31, ал. 3 от Конституцията.

Оспорената промяна в уредбата на следствието е израз на трайната тенденция от последните години за ограничаване независимостта на съдебната власт и поставянето й под политически контрол по конюнктурни съображения, без наличие на последователна визия за оптимизиране на нейното функциониране. В тази насока са конституционните промени, намерили нормативен израз в новите разпоредби на чл. 129, ал. 4 и ал. 7 и чл. 130а от Конституцията. На този фон оспорените разпоредби от ЗСВ придобиват още по-драстичен характер, защото конституционна материя е преуредена не с промяна на Конституцията, а с обикновен закон, което представлява нов, по-опасен прецедент на проява на посочената негативна тенденция.

Конституционен съдия: Бл. Пунев