Решение № 3 от 23 февруари 2010 г. по конституционно дело № 18 от 2009 г.

РЕШЕНИЕ № 3 от 23 февруари 2010 г. по конституционно дело № 18 от 2009 г.

Конституционният съд в състав: председател: Евгени Танчев, членове: Емилия Друмева, Владислав Славов, Димитър Токушев, Благовест Пунев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Георги Петканов, Ванюшка Ангушева, Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, при участието на секретар-протоколиста Мариана Георгиева разгледа в закрито заседание на 23 февруари 2010 г. конституционно дело № 18 от 2009 г., докладвано от съдията Румен Ненков.

Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България (КРБ).

Конституционният съд е сезиран от 53-ма народни представители от Четиридесет и първото народно събрание с искане за установяване на противоконституционност на решението на Народното събрание от 9 декември 2009 г. (ДВ, бр. 100 от 2009 г.), с което народният представител Емилия Радкова Масларова е освободена като председател на постоянната Комисия по труда и социалната политика към парламента.

Вносителите на искането твърдят, че с горепосочения акт е освободен ръководител на парламентарна комисия без валидно правно основание за това по чл. 22 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС), поради което са били нарушени конституционните принципи на правовата държава и законността, конкретизирани в чл. 4, ал. 1, чл. 67, ал. 2 и преамбюла на КРБ. Развиват също така тезата, че оспореното решение е накърнило принципа на разделението на властите по чл. 8 КРБ, тъй като законодателният орган е иззел правомощия на съдебните органи, както и че е нарушена презумпцията за невинност по чл. 31, ал. 2 във връзка с чл. 70 КРБ, валидна и за депутатите със снет имунитет.

С определение от 19 януари 2009 г. искането е допуснато до разглеждане по същество. Като заинтересувани страни са конституирани Народното събрание и народният представител Емилия Масларова.

Народното събрание e изразило становище, че оспореното решение е взето при спазване на разпоредбите на Конституцията. Поддържа, че с него надлежно е упражнило конституционното си правомощие да се самоуправлява и организира като колективен орган.

Становището на народния представител Емилия Масларова е искането да бъде уважено по изложените в него съображения. Моли решението на Народното събрание от 9 декември 2009 г., с което е освободена като председател на Парламентарната комисия по труда и социалната политика, да бъде обявено за противоконституционно поради противоречието му с чл. 4, ал. 1, чл. 8, чл. 31, ал. 3, чл. 67, ал. 2 и чл. 70 КРБ.

Конституционният съд, като обсъди доводите по искането и становищата на заинтересуваните страни, както и представените писмени доказателства, установи следното: От фактическа страна Към момента на постановяване на оспореното решение имунитетът на народния представител Емилия Масларова е бил снет с нейното писмено съгласие при условията на чл. 70, ал. 2 КРБ. Повод за това е било искане на главния прокурор до Народното събрание за даване на разрешение за възбуждане на наказателно преследване за тежко умишлено престъпление от общ характер. Позовавайки се на тезата на държавното обвинение, двама народни представители (Иван Костов и Мартин Димитров) са предложили Емилия Масларова да бъде освободена като председател на Комисията по труда и социалната политика. Писмено са поддържали, че „не е морално народен представител, за който прокуратурата твърди, че са налице достатъчно доказателства за конкретно виновно поведение, да е председател на парламентарна комисия“. В същия дух са били и съображенията на онези народни представители, които чрез изказвания в пленарната зала са подкрепили направеното предложение. След проведения дебат с постановяването на решението предложението е било уважено.

От правна страна

Искането за установяване на противоконституционност на решението на Народното събрание от 9 декември 2009 г., с което Емилия Масларова е освободена като председател на Комисията по труда и социалната политика, е неоснователно.

1. Член 79, ал. 1 от Конституцията овластява Народното събрание да избира от своя състав постоянни и временни комисии. Посочената разпоредба имплицитно съдържа и правомощието парламентът не само първоначално да определи ръководителите (председател и заместник-председатели) на всяка отделна комисия, но и да ги освобождава от тази длъжност впоследствие. С освобождаването на Емилия Масларова от поста председател на една от постоянните парламентарни комисии Народното събрание е упражнило това свое правомощие съобразно политическата воля и разбирането за целесъобразност на мнозинството народни представители. Конституционният съд не може да си позволи да оценява управленските разбирания, на чиято основа е постановен парламентарният акт, когато решаващият орган е действал в рамките на конституционно определената си компетентност, какъвто е настоящият случай. Това би било напускане на задължителните рамки на контрола за конституционосъобразност и недопустима намеса в суверенитета на законодателната власт. В този смисъл е и трайно установената практика на Конституционния съд (вж. Решение № 13 от 30.09 .1999 г. по к.д. № 9 от 1999 г.; Решение № 11 от 07.11.2000 г. по к.д. № 13 от 2000 г.; Решение № 12 от 21.11.2002 г. по к.д. № 16 от 2002 г.).

Проверката за конституционосъобразност на оспореното решение е ограничена в рамките на въпроса, дали с постановяването му са нарушени разпоредбите на Конституцията. Затова дори и решението да беше взето в противоречие с ПОДНС, това несъобразяване би било ирелевантно за решаването на възникналия конституционен спор (вж. Решение № 3 от 30.12.1991 г. по к.д. № 17 от 1991 г.; Решение № 5 от 12.03.1998 г. по к.д. № 2 от 1998 г.; Решение № 7 от 26.03.1998 г. по к.д. № 5 от 1998 г.; Решение № 1 от 14.01.1999 г. по к.д. № 34 от 1998 г.). Въпреки това Конституционният съд, тълкувайки правилника в светлината на Конституцията, намира, че оспореният парламентарен акт не го нарушава. Разпоредбата на чл. 18, ал. 7 ПОДНС изрично установява правото на Народното събрание да извършва промени в съставите на постоянните комисии, а това несъмнено означава - и в тяхното ръководство. По този начин правилникът непосредствено отразява конституционното правомощие на парламента по чл. 79, ал. 1 КРБ.

Разпоредбата на чл. 22 ПОДНС сама по себе си не възпроизвежда конституционна норма, поради което несъобразяването с нея е без значение за преценката, която Конституционният съд трябва да направи по настоящото дело. Нещо повече, като елемент на по-нисък по ранг нормативен акт посочената разпоредба не би могла да стеснява конституционно закрепени права, поради което трябва да се тълкува само като уреждане на необходимата парламентарна процедура при възникването на някои отделни материалноправни предпоставки за предсрочно освобождаване на председателя, заместник-председателите и членовете на постоянните комисии. С нея не се изчерпват всички възможности на Народното събрание да внася промени в тези комисии.

От гореизложеното произтича заключението, че решението на Народното събрание от 9 декември 2009 г. за освобождаване на Емилия Масларова като председател на Комисията по труда и социалната политика не противоречи на принципите на правовата държава и законността, закрепени в чл. 4, ал. 1, чл. 67, ал. 2 и преамбюла на КРБ.

2. Вече беше посочено, че оспореното решение се основава върху разбирането за морал и политическа целесъобразност на парламентарното мнозинство. Както вносителите на проекта за решение, така и народните представители, които са се изказали в негова подкрепа, не са приемали като окончателно решен въпроса за вината и наказателната отговорност на Емилия Масларова, нито са внушавали на съдебната власт какъв трябва да бъде изходът на наказателното дело срещу нея. Позовали са се единствено на безспорно установени факти - мотивите на главния прокурор да поиска снемане на депутатския имунитет на засегнатото лице с оглед възбуждане на наказателно производство срещу същото за извършено тежко умишлено престъпление. Взетото от Народното събрание на 9 декември 2009 г. решение няма характера на акт на наказателно правораздаване, защото освен позоваването на констатациите на прокуратурата като орган на съдебната власт не съдържа нито един от типичните за такъв акт елементи - собствен анализ на събраните доказателства, самостоятелно установяване на фактическите признаци на деянието и неговата правна квалификация по Наказателния кодекс, произнасяне по вината на дееца, налагане на наказание и пр. По своите правни последици то не накърнява конституционния статус на народния представител, неговите възможности, включително и като член на същата парламентарна комисия, да защитава ефективно интересите на своите избиратели и целия народ.

Следователно в случая нито са иззети правомощия на съдебната власт в разрез с принципа на разделението на властите по чл. 8 КРБ, нито е нарушена презумпцията за невинност на народния представител, срещу който се води наказателно преследване (чл. 31, ал. 3 във връзка с чл. 70 КРБ).

По гореизложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 КРБ Конституционният съд РЕШИ: Отхвърля искането на 53-ма народни представители от 41-ото Народно събрание за установяване на противоконституционност на решението на Народното събрание от 9 декември 2009 г. (ДВ, бр. 100 от 2009 г.), с което народният представител Емилия Радкова Масларова е освободена като председател на постоянната Комисия по труда и социалната политика към Народното събрание.

Съдията Емилия Друмева е подписала решението с особено мнение.

Председател: Е. Танчев

ОСОБЕНО МНЕНИЕ по конституционно дело № 18 от 2009 г. на конституционен съдия Емилия Друмева

Считам, че решението на Народното събрание не е конституционосъобразно. Конкретният спор не е типичен нормен контрол за конституционност, тъй като оспореното решение не е правнонормативен акт. Поради това контролът от страна на Конституционния съд се съсредоточава не върху сравнението с конкретни конституционни норми, а върху принципите на Конституцията, на които и един ненормативен акт трябва да съответства.

1. Парламентарните постоянни комисии са неотменен и основен компонент на съвременния законодателен процес, поради което имат конституционен ранг (чл. 79 от Конституцията). Тяхното функциониране, състав и ръководство се нормира от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС), който по традиция има скромно название, по своята същност обаче представлява кодификация на парламентарното право, предназначена да подрежда и улеснява осъществяването задачите на народното представителство. ПОДНС не е създаден „в изпълнение на закона“, не е подзаконов акт. ПОДНС е подконституционен акт, основан непосредствено на самата Конституция (чл. 73) и поради това е уникален правнонормативен акт, подлежащ заедно със законите на контрол за съответствие с Конституцията.

2. Действително ПОДНС предвижда, че Народното събрание може да извършва промени в съставите на постоянните комисии (чл. 18, ал. 7). В следващите текстове (чл. 22) обаче е разписана изрична и ясна уредба в кои хипотези и как се осъществяват такива промени при предсрочно освобождаване на председател на комисия: осъществяват се в две фази: първо, в съответната комисия, второ - в пленарната зала на парламента. В комисията освобождаването е по изрично волеизявление, при напускане на парламентарна група или санкционно. В последния случай основанията са три - обективна невъзможност за изпълнение на задълженията за срок до 6 месеца, системно превишаване на правата и системно неизпълнение на задълженията. Санкционните основания са посочени изчерпателно, което означава, че извън тях ПОДНС не допуска предсрочно освобождаване.

Няма съмнение, че уредбата на чл. 22 ПОДНС има охранителна функция за стабилизиране на парламентарните комисии като специализирани органи, подпомагащи Народното събрание (чл. 79, ал. 2 от Конституцията), и с това - за гарантиране надлежното изпълнение на парламентарните задачи. Заслужава отбелязване, че тази уредба устойчиво присъства в съвременното българско парламентарно право от началото на 37. Народно събрание (1995 г.) насам и се е превърнала в класика - възпроизвежда се при всеки новоизбран парламент. В сегашното 41. Народно събрание охранителната функция е засилена - предложението трябва да изхожда от най-малко половината, докато преди е било достатъчно 1/3 от всички членове на комисията; приема се с квалифицирано мнозинство - повече от половината от всички нейни членове (чл. 22, ал. 1, т. 2 и ал. 4).

Така че специалната уредба на чл. 22 от действащия ПОДНС е добре позната и утвърдена парламентарноправна конструкция, която трябва да бъде спазена преди пленарната зала на Народното събрание да приеме или не решението.

3. При това положение буди недоумение, че оспореното решение е прието на основание § 2 ПОДНС, който гласи, че по въпроси, неуредени от този правилник, Народното събрание приема решения. Наистина ПОДНС не съдържа сред изчерпателно изброените в чл. 22 санкционни основания, че председател на комисия може да бъде предсрочно освободен поради снет имунитет. Но от това не следва, че уредбата на чл. 22 може да бъде дерогирана и санкционирането да се реализира на основание, което не е предвидено от правната уредба. Извод в противната посока нарушава основни положения на правовата държава (Nulla poena sine lege, чл. 5, ал. 3 от Конституцията). Освобождаване поради снет имунитет може да бъде реализирано, когато това основание бъде изрично предвидено в правната уредба.

Разпоредбите на чл. 22 ПОДНС са ius strictum; такива норми имат императивен характер, което означава, че не се допуска тяхната дерогация. Впрочем съвременната европейска практика допуска по изключение отклонение от спазването на отделни норми от парламентарния правилник, но само след гласуване с мнозинство 2/3 от присъстващите народни представители (§ 126 от Основния закон на Германия). Изключението подчертава правилото.

Конституционният съд многократно се е произнасял, че той проверява за нарушения на Конституцията, а не например на ПОДНС. В сегашния спор обаче е налице дерогация на действаща правна уредба и предсрочно освобождаване на непредвидено основание. Налице е нарушение на принципа за правовата държава, т.е. на Конституцията (чл. 4, ал. 1). В компетенциите на същото Народно събрание е първо да допълни правната уредба, после - да освобождава на новото основание.

Конституционен съдия: Емилия Друмева