Решение № 12 от 28 ноември 2013 г. по конституционно дело № 9 от 2013 г.

РЕШЕНИЕ № 12 от 28 ноември 2013 г. по конституционно дело № 9 от 2013 г.

Конституционният съд в състав: председател: Димитър Токушев, и членове: Благовест Пунев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, Кети Маркова, Георги Ангелов, Борис Велчев, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, при участието на секретар-протоколиста Росица Симова разгледа в закрито заседание на 11.06.2013 г. и 28.11.2013 г. конституционно дело № 9 от 2013 г., докладвано от съдията Цанка Цанкова.

Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България.

Предмет на разглеждане по делото е искането на президента на Република България за установяване на противоконституционност на § 14 и § 15 от Закона за изменение и допълнение за Закона за устройството на Черноморското крайбрежие (ЗИДЗУЧК) (ДВ, бр. 27 от 2013 г.) относно чл. 17, ал. 2, т. 6 и чл. 17а, ал. 1, т. 2 от Закона за устройството на Черноморското крайбрежие (ЗУЧК) (обн., ДВ, бр. 48 от 2007 г.; посл. изм., бр. 66 от 2013 г.).

По първата част от искането вносителят поддържа, че разпоредбата на т. 6 на чл. 17, ал. 2 ЗУЧК противоречи на чл. 4, т. 1, чл. 15, чл. 18, ал. 6 и чл. 19, ал. 2 от Конституцията. Твърди, че оспорената разпоредба, която е между изключенията за неприложимост на правилото на чл. 17, ал. 1 ЗУЧК, не създава механизми, които да гарантират, че промяната на предназначението на поземлени имоти в горски територии в зони „А“ и „Б“ на Черноморското крайбрежие ще става при баланс между насърчаването на инвестициите, развитието на регионите и общините и създаването на условията за устойчиво интегрирано развитие на общините и устройство на Черноморското крайбрежие; че развитието на икономиката следва да става по ясни правила и не за сметка на други конституционни ценности; че посочената разпоредба при липсата на гаранции за правилно прилагане създава правна несигурност и възможност за злоупотреби и това е нарушение на чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Според вносителя Законът за насърчаване на инвестициите (ЗНИ) предвижда 4 вида сертификати и издаването на сертификат „В“ за общински инвестиции е допустимо за почти всички сектори на икономиката, а и непълната правна уредба дава възможност за различно правоприлагане. Делегирането на общинските съвети да определят параметрите на инвестициите, основание за получаване на сертификат „В“ и предпоставка за промяната на предназначението на поземлени имоти в горски територии, не съответства на принципа на правовата държава и материята следва да се уреди със закон, а не да се открива възможност с подзаконов акт да се даде първична уредба. Според вносителя на искането нарушен е и чл. 19 от Конституцията законът да създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия със стопанска дейност. Създава се двойствен режим за горските територии, попадащи в зони „А“ и „Б“ на Черноморското крайбрежие, и тези в останалата част на страната, тъй като Законът за горите (ЗГ) не допуска промяна на предназначението за получилите клас инвестиции. Обществено оправдано е въвеждането на по-строги мерки поради националното значение на Черноморското крайбрежие, но не са създадени условия за балансирано развитие.

Във втората част на искането се посочва, че с приемането на чл. 17а ЗУЧК отпада абсо-лютната забрана за извършване на дейности, засягащи дюните, и законът допуска изключения в три случая. Вносителят на искането твърди, че т. 2 на чл. 17а, ал. 1 ЗУЧК противоречи на чл. 4, ал. 1, чл. 15 и чл. 18, ал. 6 от Конституцията. Оспорената разпоредба не отговаря на конституционното задължение на държавата да гарантира възпроизводство и опазване на околната среда и не постига заявените от законодателя цели за опазване на дюните. Интензитетът на защитата на дюните в зона „А“ противно на целта на закона е намалена. Не се държи сметка, че дюните са публична държавна собственост, която не може да бъде обявена за частна, и не се осигурява разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната за допустимите изключения, като не се отчита значимостта за обществото на осъществяваната стопанска дейност. Допуснатото изключение за обекти на техническата инфраструктура и тяхното изграждане не държи сметка дали това са обекти – публична собственост, които се стопанисват и управляват в интерес на гражданите и обществото, и обекти – частна собственост, и не е обоснован надделяващ обществен интерес.

С определението за допустимост на искането като заинтересувани страни по делото са конституирани Министерският съвет, Върховният касационен съд, Върховният административен съд, главният прокурор, министърът на регионалното развитие, министърът на околната среда и водите, министърът на икономиката и енергетиката, омбудсманът, Българската агенция за инвестиции, Асоциацията на българските черноморски общини, Сдружението за дива природа „Балкани“, Асоциацията за изследване и развитие на гражданското общество и Българската фондация

„Биоразнообразие“.

Постъпили са писмени становища от министъра на регионалното развитие, министъра на околната среда и водите, министъра на икономиката и енергетиката, Асоциацията на българските черноморски общини и Сдружението за дива природа „Балкани“. Останалите конституирани като заинтересовани страни не са представили становища.

Министърът на регионалното развитие споделя мотивите на вносителя и след като дава някои разяснения на разпоредбите на Закона за насърчаване на инвестициите, посочва, че инвеститорите сами решават кои насърчителни мерки по ЗНИ биха желали да ползват, преценявайки доколко тези мерки ще са им необходими и полезни. Липсата на сертификат за даден проект в никакъв случай не следва да е пречка за реализацията му. Сертификатът се издава в началния етап на самата инвестиция, на етап инвестиционно намерение, което дава разумна начална увереност, че проектът ще бъде осъществен. В становището се посочва, че чл. 73, ал. 1 на Закона за горите не съдържа общо посочване направо да се иска промяна на предназначението за целите на изпълнение на сертифицирането на инвестиционен проект, което означава, че при еднакви сертифицирани инвестиционни проекти инвеститорът, който ще изпълнява инвестицията си в горска територия на Черноморското крайбрежие, ще може да иска промяна на преназначението му, без да има влязъл в сила общ устройствен план (ОУП), за разлика от този, чийто проект е в друга част в страната. Създават се неравноправни условия за осъществяването на една и съща стопанска дейност, а това противоречи на изискването на чл. 19, ал. 2 от Конституцията. Има една неопределеност по прилагане на изключението на чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК, която следва да бъде избегната. Сертификатът, правно уреден в ЗНИ, има за цел обезпечаване на правилното прилагане на мерките, посочени в закона, и липсата на защитни механизми и това, че в ЗГ основанията за смяна на предназначението на горски територии са изчерпателно изброени и е установен разширен режим на тази възможност. В становището се посочва също, че задължението на държавата по чл. 15 от Конституцията намира израз в чл. 17, ал. 1 ЗУЧК, а изключението по чл. 17, ал. 2 ЗУЧК следва да представлява форма на държавна политика в тази сфера.

Министърът на регионалното развитие намира, че мотивите на вносителя на искането следва да бъдат споделени. Липсата на мерки и тяхната недостатъчност създава правна несигурност, с което се нарушава чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Непълната нормативна уредба не изпълнява конституционните изисквания на чл. 15 от Конституцията за осигуряване и опазване на околната среда и разумно използване на природните богатства, както и тези на чл. 19, ал. 2 от Конституцията, тъй като от оспорваната разпоредба възниква риск от нелоялна конкуренция. С разпоредбата на чл. 17а, ал. 1, т. 2 ЗУЧК се урежда едно от изключенията от общата законова забрана. Обектите на техническата инфраструктура се осъществяват не само и единствено от държавата, а от различни правни субекти. Националните обекти са дефинирани в § 1 на допълнителните разпоредби на Закона за държавна собственост (ЗДС). Те са определени като такива със закон. Инфраструктурни обекти са обявени за национални с решение на Министерския съвет. Така е посочено и в § 5, т. 63 от допълнителните разпоредби на Закона за устройство на територията (ЗУТ) – национални са обектите, които получават статут със закон или акт на Министерския съвет. Затова, отчитайки наложилата се практика и характерните особености на обектите с национално значение, в масовия случай обектите на техническата инфраструктура ще имат качеството на обекти с национално значение.

Асоциацията на българските черноморски общини дава обобщено писмено становище, като посочва, че само Община Бургас счита за неоснователно искането на президента. Тя намира, че твърдяната противоконституционност на чл. 17, ал. 2 ЗУЧК е мотивирана с несъвършенство в законовата материя, а именно ЗНИ, регулираща сертифицирането на инвестициите, без да е поискано обявяване на конкретните текстове от този закон за противоконституционни, както и необходимостта от изработването на защитни механизми. Това не означава противоконституционност, а сочените непълноти в правната уредба могат да са основания за приемането на допълнителни правила. Намира, че разпоредбата е насочена едностранно към инвестициите, без да се държи сметка за конституционните ценности в чл. 15, чл. 18, ал. 6, чл. 19, ал. 2 от Конституцията. В правомощията на парламентарния законодател е да въведе специфични особености в правния режим. Решението за имотите, попадащи в зоните „А“ и „Б“ на Черноморското крайбрежие, само отчита характерните особености на територията и икономическото развитие на черноморския регион, в т. ч. развитието на туризма и транспорта. Намира, че новият чл. 17а, ал. 1, т. 2 ЗУЧК гарантира възпроизводство и опазване на околната среда и природните богатства. Дюните са публична държавна собственост. Съпоставяйки вида собственост с общите принципи, регламентиращи строителство в чужди поземлени имоти по реда на Закона за устройство на територията, Закона за водите (ЗВ), Закона за защитените територии (ЗЗТ) и други приложими закони, ясно е, че не може да се осъществява инвеститорска дейност от субектите на стопанска дейност в такива държавни имоти – публична собственост, ако не бъдат изрично упълномощени от Министерския съвет. Новият чл. 17а, т. 2 създава само една възможност за преценка на национално ниво.

Министърът на околната среда и водите приема искането за противоконституционност на чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК като обосновано и правилно. В ЗНИ, който насърчава инвестиции в дълготрайни материални и нематериални активи и създаването на нови работни места, няма съществени критерии, свързани с опазването на околната среда и общозначимата полза от такива обекти. Разпоредбата не е съотносима на обществената значимост спрямо останалите обекти в разпоредбата на ал. 2, чл. 17 ЗЧК. По силата на изключението при липсата на актуален ОУП, за който е извършена екологична оценка и оценка за съвместимост, при одобрен ПУП ще могат да се реализират обекти, включително и в частен интерес, което на практика ще доведе решението на отделни случаи да се делегира на местно ниво без защитни механизми. Изключенията по чл. 17а, ал. 1, т. 2 ЗУЧК следва да се допускат само в случай на обекти от висока значимост и при липса на алтернатива, което ограничение не е видно от текста на закона.

Сдружение за дива природа „Балкани“ в своето становище споделя доводите на вносителя на искането. Излага съображения, че въведеното изключение от общото правило е толкова широко, че принципното изискване на ал. 1 на чл. 17 се обезсмисля. Доколкото целта на това изискване е прилагането на чл. 15, 20 и 21 от Конституцията, несъразмерното ограничаване на приложното му поле е противоконституционно. Налице е нарушаване на чл. 15, установяващ принципа на устойчивото развитие. Той задължава с оглед на конституционните ценности и права по чл. 17, ал. 1 ЗУЧК да се приемат както ПУП, така и ОУП от органите на изпълнителната и местната власт и това е правната рамка за реализиране на прякото прилагане на чл. 15 от Конституцията. Всяко изключение от общия режим по ЗУЧК неизбежно ограничава прилагането на чл. 15 от Конституцията. Изключенията трябва да са във възможно по-тесни рамки, доколкото са обосновани от други конституционни права и принципи. Бланкетни норми са недопустими. Целта е да се намери баланс, а атакуваната разпоредба позволява на всеки инвеститор да използва сертификационния режим по ЗНИ, за да заобиколи изискването на ЗУЧК и чл. 15 от Конституцията. Има противоречие с чл. 20 от Конституцията, защото държавните органи са задължени да създават условия за балансирано развитие на отделните райони в страната. Предвидена е йерархия от планове и схеми с различна степен на конкретност и обхват. Член 17 цели да предотврати „застрояването на парче“. Като допуска промяна на предназначението на земите без ОУП, атакуваната разпоредба поставя съответния орган в невъзможност да изпълни императивната разпоредба на чл. 20 от Конституцията. Вижда се противоречие с чл. 21 от Конституцията, тъй като промяната в преназначението става в закрито производство, което протича между инвеститора и компетентния „най-често местния орган“, без да се следва процедурата на ОУП и промяната на предназначението на земеделската земя и горите при наистина доказана нужда. Относно § 15, с който се създава чл. 17а ЗУЧК, единственото законово условие за всички случаи е наличието на ПУП. Увреждането на природата противоречи на чл. 15 от Конституцията и затова следва да се допуска само в изключителни случаи, като конституционният баланс може да бъде намерен само при спазване на процесуалните и материалните гаранции в процедурата за приемане на ОУП. Атакуваната разпоредба, допускаща широко изключение от общата забрана по ал. 1 на чл. 17 ЗУЧК, обезсмисля забраната и противоречи на чл. 15 от Конституцията, в приложение на който тя е приета. На практика според становището забраната по чл. 17а ЗУЧК е разрешение за неограничено урбанизиране на дюните.

Като обсъди данните по делото, съображенията на вносителя на искането и становищата на страните, Конституционният съд прие следното: С искането се атакуват като противоконституционни два текста на ЗУЧК, въведени с § 14 и § 15 ЗИДЗУЧК (ДВ, бр. 27 от 2013 г.), съответно разпоредбата на т. 6 на чл. 17, ал. 2 и т. 2, ал. 1 на чл. 17а. И двата текста въвеждат изключения от общите правила, установени в посочените членове на закона.

Въпросите, които се поставят, са свързани със съотношението и възможния приоритет на изрично посочени в Конституцията принципи, които са от еднакъв порядък, конституционния баланс и защитните механизми в атакуваните текстове.

В чл. 15 от Конституцията е записано, че Република България осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната. Този императив се отнася до всички дейности и до всички форми на собственост. На тази основа е изграден и чл. 55 от Конституцията, закрепващ основното право на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи, както и задължението им да опазват околната среда.

Законът за устройството на Черноморското крайбрежие в чл. 1, ал. 2 в съгласие с изискванията на Конституцията посочва, че има за цел да създава условия за опазване, устойчиво интегрирано развитие и устройство на Черноморското крайбрежие, разумно използване на природните ресурси (т. 3), както възстановяване и опазване на естествения ландшафт (т. 6). Като зони за териториалноустройствена защита се създават две охранителни зони: зона „А“ с режим на особена териториалноустройствена защита и зона „Б“ със специфични характеристики на територията и специален режим за опазване на териториалните и акватериториалните ресурси. И за двете зони има забранителен и разрешителен режим за извършване на определени дейности (чл. 10, 11 и 12 ЗУЧК). За осъществяване на строителни и други урбанизиращи дейности е необходим подробен устройствен план (ПУП), който се приема от общинския съвет въз основа на оценка от общински експертен съвет по устройство на територията със състав, определен в чл. 16 ЗУЧК.

Още при приемането на ЗУЧК (ДВ, бр. 48 от 15.06.2007 г.) неговият чл. 17 има следното съдържание: „Промяна на предназначението на земеделски земи и поземлени имоти в горските територии, попадащи в зона „А“ и в зона „Б“, за създаване или за разширяване на урбанизирани територии или за застрояване на отделни или на група поземлени имоти се разрешава само ако това е предвидено с влязъл в сила общ устройствен план за съответната територия на общината и одобрен по реда на Закона за устройство на територията подробен устройствен план.“ Тази разпоредба не е претърпяла промяна по същество с обсъжданото изменение на ЗУЧК. Ограничено е само нейното приложно поле, като е предвидено, че вън от случаите по ал. 1, чл. 17 ЗУЧК, промяна на предназначението на земеделски земи и поземлени имоти в горските територии се извършва въз основа на влязъл в сила подробен устройствен план за обекти, изброени в десет точки, между които и „обекти със сертификат за клас инвестиция по Закона за насърчаване на инвестициите“. Съпоставката на текста на ал. 1 и текста на ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК показва, че докато по общото правило разрешение за урбанистична намеса може да се даде само при наличие на влязъл в сила ОУП за съответната територия на общината, то за обектите по ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК е достатъчно да има само ПУП. Или, установява се разширяване на възможността да се изграждат обекти – посочените в т. от 1 до 10 на ал. 2, без да е необходим ОУП. Така се разширява възможността да се изграждат обекти в посочените зони, противно на целта, заложена в чл. 17, ал. 1 ЗУЧК, да се ограничава извършването на дейности с неблагоприятно отражение върху околната среда. При това положение първостепенно значение добива установеният от закона критерий, определящ изключението по ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК. Това е така, защото използването на изключението открива вероятност за ефект, обратен на целения със ЗУЧК – вместо по-голяма защита от тази, която той дава за териториите от зони „А“ и „Б“ от недопустимост и промяна на предназначението на териториите, тя се намалява, не е постигнат баланс в съобразяване на икономическите и стопанските изисквания и екологичните изисквания. Това се отнася преди всичко за случаите, когато прилагането на изключението се свързва с критерия „сертификат за клас инвестиции“. Впрочем този критерий е посочен като единствен в т. 6, ал. 2, чл. 17 ЗУЧК, но той е относим и към обектите от другите точки по същата алинея, тъй като е възможно и те да бъдат инвестиции с клас, определен със сертификат по ЗНИ, но в тези случаи не този е определящият критерий. В тази връзка би могло да се обсъжда конституционосъобразността например на изключението по т. 3, 4 и 7 на чл. 17, ал. 2 ЗУЧК, но това е вън от искането на вносителя.

Общинският съвет действа по искане на кмета и е достатъчно, за да се допусне промяната в предназначението на имота, общинският експертен съвет да направи преценка въз основа на несъотносимия към опазването на околната среда и поддържането на живата природа и нейното разнообразие критерий „клас инвестиция“, за да се стигне до реализация на инвестиционен проект, който не съобразява чл. 15 от Конституцията, защото сертифицирането по ЗНИ не е обвързано с изисквания от екологично естество.

За извършването на промяна в предназначението на посочените в ал. 1 на чл. 17 ЗУЧК имоти е очевидно, че се изисква кумулативно наличие на ОУП и ПУП. Това е още по-важно, като се има предвид, че ЗУЧК е lex specialis спрямо Закона за устройство на територията и Закона за опазване на околната среда. И целта е по-силна защита, отколкото тази, която дават общите закони, като се има предвид предназначението на ОУП. Според чл. 104 във връзка с чл. 103, ал. 2 ЗУТ те са основа за цялостното устройство за териториите на общините, на части от тях или на отделни населени места с техните землища, те определят общата структура и преобладаващото предназначение на териториите, вида и предназначението на техническата инфраструктура и опазването на околната среда и обектите на културно-историческото наследство. Ясно е, че те са основа на цялостното устройство на териториите и те гарантират устойчиво развитие и благоприятни условия за живеене, труд и отдих на населението. Това се подчертава и от обстоятелството, че неразделна част от общия устройствен план са правилата, които се изработват и одобряват едновременно с плана.

Въведеното изключение за промяната на предназначението на имотите да се извършва само с ПУП би довело до нарушаване на конституционните разпоредби, ако точно и премерено не се определят критерият и приложното поле, а такова т. 6 на чл. 17, ал. 2 не съдържа.

Съгласно чл. 103, ал. 3 ЗУТ подробните устройствени планове определят конкретното предназначение и начин на устройство на отделните имоти. При отсъствие на ОУП се оказва, че не е осъществена предписаната от закона комплексна държавна политика по застрояване на Черноморското крайбрежие. Нарушенията не могат да се предотвратят чрез мерките за защита на околната среда по други относими към териториалното устройство закони, тъй като чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК изключва действието на присъщите на специализираната правна уредба защити, предвидени в чл. 17, ал. 1 ЗУЧК, и всичко онова, което е присъщо и дава ОУП. Следва да се има предвид, че когато е изработен ПУП, без да има наличие на ОУП, при изготвянето на ОУП (неопределено кога в бъдеще) този общ план ще трябва да се съобразява с вече изработени и реализирани за имот или група имоти подробни устройствени планове. Извършва се промяна на предназначението на имоти, за които се въвежда засилена защита (арг. чл. 17, ал. 1 ЗУЧК), а в същото време е посочен само един критерий, и то икономически, определен единствено от съответните местни органи. Критериите следва да са в самия закон, уреждащ изключението, да са определени от него и да имат отношение към опазването на околната среда (вж. Решение № 11 по к.д. № 13 от 2010 г.), и то при условие на ограничени поначало възможности за преотреждане и промяна на предназначението на намиращи се в горски територии зони „А“ и „Б“ земеделски земи и поземлени имоти. Законът за насърчаване на инвестициите не може да бъде критерий и основание за приложимост на изключението за осъществяване на стопанската дейност в посочените територии на различните общини на Черноморското крайбрежие поради субективния елемент, заложен в регламентацията. Това може да се окаже противно и на изискванията на чл. 19, ал. 2 от Конституцията.

Конституционно прокламираното право на благоприятна околна среда – висша ценност и гаранция за живота и възпроизводството на поколенията, се противопоставя на друго конституционно право, а това е недопустимо. Всички принципи на Конституцията гарантират равенството на правните субекти и са еднакво защитими. Те действат паралелно и съвместимо и не трябва да бъдат противопоставяни. Не може едни конституционни ценности да бъдат за сметка на други, без да се търси балансът между тях. Точно в това се изразява и задължението на държавата да насърчава, защитава, ограничава и балансира чрез различни законодателни мерки за осъществяване на дейности, вкл. и тези по инфраструктурата. Именно при регулирането на отношенията по развитие на Черноморското крайбрежие се вижда необходимостта от ОУП за преодоляване противоконституционни практики на нарушаване и заобикаляне на задължението по чл. 15 и 55 от Конституцията при решаване на частните случаи.

Именно ОУП е актът, с който съгласно ЗУТ се променя предназначението на имотите. ПУП има подчинено положение. Разпоредбите относно изработването на ОУП са претърпели многократни промени, но принципът, че той има определящо значение и че ПУП следва да отговарят на предвиденото в ОУП, е неизменно в правната регламентация. Позоваването на изключението означава и изключване на чл. 124, ал. 2 ЗУТ, който императивно разпорежда, че разрешение за изработване на проект за ОУП на общините по ЗУЧК се дава със заповед на министъра на регионалното развитие (ДВ, бр. 66 от 2013 г.). Следователно точното очертаване на приложното поле на изключението по т. 6 на чл. 17, ал. 2 ЗУЧК е наложително, защото промяната на предназначението, начина и характера на застрояване на поземлените имоти само по одобрен ПУП оказва влияние върху изработването на ОУП и заобикаляне на обективните критерии за установяване на условия за устойчиво развитие на териториите и не дава гаранции за съобразяване на изискванията на чл. 15 от Конституцията. Такова съобразяване може да се постигне само ако се установи ясен и точен, с достатъчно определяеми характеристики за всички нива критерий, които обосновават нуждата от изключението. Такъв в атакуваната разпоредба няма, а това противоречи на чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Изключва се необосновано и координацията между местната и централната власт относно дейността по урбанизиране на териториите на Черноморското крайбрежие, доколкото само от общинския съвет по предложение на кмета зависи окончателното решение дали земеделска земя или поземлен имот в горска територия ще бъде урбанизиран.

Член 17, ал. 2 ЗУЧК урежда изключение. Принцип в правото е, че изключенията се тълкуват и прилагат стриктно (вж. и Решение № 18 от 1997 г. по к.д. № 12 от 1997 г.). Ако е необходимо разширение на приложното поле на изключението, то се постига чрез друга правна норма, която изрично обхваща специалния случай. Целта е да се прилага общото правило и то да се отнася до всички случаи, които не носят признаците, обусловили създаването, и присъщи на изключението. Затова и в съгласие с чл. 4, ал. 1 от Конституцията трябва случаите, обхванати от изключението, да имат детерминиращата ги специфика и тя да е точно и ясно определена, за да не създава двусмислие, съмнения и неопределеност. Това е необходимо не само от теоретически съображения, но и с оглед предназначението и прилагането на изключенията еднакво за всички случаи. Те имат особености, които същностно ги отличават и противопоставят на случаите, подчинени на общата уредба. Тези особености имат своята рамка и трябва да се прилагат в граници, които не трябва да се преминават. Когато тези граници не са точно и пълно определени, се размива общото и особеното и по пътя на изключението може да се стигне до изкривяване, отклоняване и обхващане на случаи, в които липсва присъщото на изключението. Поради допускането на често и несъобразено с принципа неоснователно прилагане изключението се превръща в правило. Така на практика зад формалното прилагане на изключението се стига до едно неписано, но използвано като правило правно положение в противоречие на общия законово закрепен принцип, от който поради спецификата си е извлечено изключението (Решение № 4 от 1999 г. по к.д. № 31 от 1998 г.). Вместо, ако има недостатък в основното правило или то е загубило в социален план регулиращата си сила, да се извърши промяна и да се установят две правила, които еднакво можем да отнесем към категорията общи, определеното от закона основно правило губи качеството си на общо и основно и се оказва подчинено. Макар формално да имаме общо правило и изключение, в реалността на правоприлагането двете правила добиват положение на еднакво приложими, което зависи от субективната преценка на правоприложителя. В правната действителност се очертава неяснота, субективност и регламентацията губи своята безпротиворечивост и ефикасност. А това пряко противоречи на принципа на чл. 4, ал. 1 от Конституцията за управляване на обществените процеси съобразно изискванията на правовата държава.

Разглеждан в този аспект, чл. 17, ал. 2 ЗУЧК и по-специално разпоредбата на т. 6 е типичен пример за установяване на възможност чрез изключение да бъде отклонено прилагането на едно общо правило, чиято категоричност не трябва да се подлага не само пряко, но и косвено на съмнение. Изрично е посочено в ЗУЧК, че разрешение за промяната на предназначението на описани съобразно характеристиката им като земеделски земи и поземлени имоти на горските територии, попадащи в зона „А“ и зона „Б“, може да бъде дадено само при кумулативното наличие на две условия.

Първото – ако това е предвидено в ОУП, влязъл в сила за съответната територия на общината, и второто – одобрен по реда на ЗУТ подробен устройствен план. От това именно общо правило е предвидено изключението за промяна на предназначението на земеделските земи и поземлени имоти в горските територии в посочените десет случая, когато промяната може да се извърши „въз основа на влязъл в сила подробен устройствен план“.

Неслучайно в текста на основната разпоредба е записано, че разрешение се дава „само“ ако това е предвидено с влязъл в сила ОУП. Това означава категоричност, точно определяне на предпоставките и границите на прилагане на разпоредбата. Текстът отразява разбирането за значението на двата плана и необходимостта от съвместяване на две основни начала при уреждането на обществените отношения при промяна на предназначението на имотите – екологична закрила и частен и национален интерес, заложени в чл. 15 от Конституцията, при създаване и разширяване на урбанизирани територии в определени зони на територията или застрояване в тях. Възприето е това, което трябва да е типично, което е необходимо и което изисква осигуряването на екологично съобразяване на човешката дейност при урбанизиране на територии и недопустимост на отстъпленията от екологичните изисквания. Затова изменението на чл. 17 ЗУЧК следва да се разглежда като засилване и подчертаване на гаранциите за предотвратяване на посегателствата върху природата, което е и важна функция на ОУП, но което не е последователно проведено при установяване на критерия за изключението по ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК.

По съдържание чл. 17, ал. 2 ЗУЧК не се отличава от това, което е съдържание на чл. 109, ал. 3 ЗУТ. Това повторение в двата закона – ЗУЧК и ЗУТ, е един правен подход, който не съответства на Закона за нормативните актове, но в случая той показва значението на разпоредбите като изключение от общо правило. Той все пак е оправдан, тъй като съгласно общата уредба на ЗУТ чл. 109, ал. 3 влиза в сила на 1.01.2016 г., а в интерес на икономическата дейност и насърчаване на стопанската инициатива по Черноморското крайбрежие изключението по чл. 17, ал. 2 ЗУЧК вече е в сила (ДВ, бр. 27 от 15.03.2013 г.) и е приложимо за случаите, обхванати от атакуваната с искането на президента т. 6 относно обектите със сертификат за клас по ЗНИ. Влизането в сила в различен момент на еднакви по съдържание разпоредби, но в контекста на различни общи текстове и обхват на двата закона, поставя много въп- роси, чието разрешаване засяга баланса на законовите решения и подлага на съмнение уредбата и нейната установеност, с което отново се нарушава принципът на чл. 4, ал. 1 от Конституцията (Решение № 8 от 1999 г. по к.д. № 4 от 1999 г.).

Законът за насърчаване на инвестициите има за цел да се уредят условията и редът за насърчаване на инвестициите, дейността на държавните органи, както и тяхната закрила чрез финансово и административно подпомагане, публично-частно партньорство и търговски сделки, както и данъчно облекчение по Закона за корпоративното подоходно облагане (ЗКПО). Съгласно чл. 10, ал. 1 ЗНИ министърът на икономиката, енергетиката и туризма провежда държавната политика в областта на инвестициите във взаимодействие с органите на изпълнителната власт. Министърът издава сертификата за клас инвестиции чрез Българската агенция за инвестиции, която поддържа информация за издадените сертификати по реда на ЗНИ (чл. 116, т. 7, чл. 20, ал. 1, т. 3). В ЗУЧК не е посочено за кои зони се издава сертификат за клас. Очевидно е, че такъв се издава за всички зони, като са обхванати в чл. 17, ал. 1 ЗУЧК – зоните „А“ и „Б“. За тях са включени и сертификати клас „В“ (чл. 15, ал. 3 ЗНИ). Това са инвестиционни проекти с общинско значение, които се насърчават от кмета на общината с мерките по реда на чл. 22, ал. 3 ЗНИ. Именно кметът е, който издава сертификат за инвестиция клас „В“ въз основа на решение на общинския съвет (чл. 18 ЗНИ) и тези инвестиции се насърчават по реда на чл. 15, ал. 4 ЗНИ. Кметът има правомощия да определи сертификатите на инвестицията и да получи сертификат за клас „В“. Така ще се осъществи дейност по урбанизиране на територии само въз основа на ПУП съоб- разно изключението по чл. 17, ал. 2 ЗУЧК с оглед на икономическите интереси на местно ниво. Съгласно допълнителните разпоредби в ЗНИ – § 1, т. 7 и 8, „обект“ е икономически неделима съвкупност от дълготрайни активи, които са свързани помежду си физически и функционално за производство на определен продукт или продукти. А също „започване на работа по индивидуален проект“, което се определя като „започване на строителни дейности или поръчване или доставяне на дълготрайни материални или нематериални активи, с изключение на предварителни технико-икономически проучвания“. Видно е, че ЗНИ изобщо не третира и под никаква форма не взема предвид екологичните изисквания, така че сертификатът за клас не може да бъде годен критерий, обосноваващ изключението, и да се пренебрегне изричното изискване, заложено в ал. 1 на чл. 17 ЗУЧК за изготвен общ устройствен план.

Народното събрание е приело решение за налагане на мораториум върху всички сделки на разпореждане и строителни дейности с държавни имоти в териториите на устройствени зони „А“ и „Б“ по Закона за устройството на Черноморското крайбрежие освен за случаи на инфраструктурни обекти с местно и национално значение (ДВ, бр. 64 от 19.07.2013 г.). С това решение се спира разпореждането, промяната на предназначението и строителството в държавни поземлени имоти в посочените граници и се възлага на Министерския съвет да внесе финансово обезпечена програма за възлагането и изработването на специализирани карти за обектите по чл. 6, ал. 4 и 5 ЗУЧК, както и установява срок на действието на ограничението до изработването и приемането на тези специализирани карти за всеки от обектите по чл. 6, ал. 4 и 5 ЗУЧК, но не повече от 12 месеца, като в този срок Министерството на околната среда и водите трябва да подготви предложение за създаване на национален парк „Българско Черноморие“.

Мораториумът обхваща устройствените зони „А“ и „Б“ по ЗУЧК, т.е. зоните, които са обект и на чл. 17 ЗУЧК, и тъй като няма други допълнителни класификационни приз- наци, това се отнася и за горските територии и попадащите в тях земеделски земи и поземлени имоти.

Анализът на текста обаче показва, че мораториумът не е всеобхватен. Дори в зоните „А“ и „Б“ на ЗУЧК се обхващат само дейностите с държавни имоти. Имотите, които не са държавна собственост, остават вън от мораториума. Спазването на екологичните изисквания е политика на трайна защита на околната среда и е недопустимо чрез разширяването на приложното поле на изключението по чл. 17, ал. 2 ЗУЧК да се осуети екологичната защита при имотите, които не са държавна собственост. Въпросите от екологично естество имат самостоятелно значение и се отнасят до всички форми на собственост, като условията за промяна на предназначението на имотите в териториите, указани в чл. 17, ал. 1 ЗУЧК, следва да са еднакви (арг. чл. 19 и 20 от Конституцията).

Спазването на изискванията на ЗУЧК има първостепенно значение независимо от формата на собственост. Държавата има конституционното задължение и отговорност да осигурява такова законодателство, което да гарантира осъществяването на правата по чл. 15 и 55 от Конституцията, а грижата за околната среда е задължителна на всички нива на правна регулация. Противното не съответства на разбирането за правовия характер на държавата. Преценката за необходимост от изключения от принципа за съхраняване и възпроизводството на околната среда в полза на осъществяване на икономическата дейност следва да се направи в този дух и затова изключението трябва да е крайно ограничено и да има много сериозни основания за въвеждането му, нещо, което не се открива в разпоредбата на т. 6 на чл. 17, ал. 2 ЗУЧК и свързаните с нея и предпоставящи я други разпоредби на закона. Постигането на справедливо равновесие между общия интерес и интереса на индивида от инвестиране и урбанизиране на територии е изискване, което не може да се обосновава само с наличието на сертификат за клас по ЗНИ, установяващ единствено икономически параметри. Необходимо е гарантиране на справедливия баланс между интересите на обществото като цяло, на местния интерес, на интереса от осъществяване на правото по чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията и на защитата на правото на всеки на живот, здраве и благоприятна околна среда (чл. 55 от Конституцията). Нормата на чл. 17, ал. 2, т. 6 не осигурява този баланс. Не е достатъчно да се разглежда само отделният случай на сертифициране за клас по ЗНИ, както е при изработването на ПУП (т. 6, ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК), и да се игнорира екологичният ефект. Следва да се вземат предвид и общите последици от екологично естество за множеството случаи, нещо, което може да се осъществи само чрез ОУП за отделен регион или селищно образувание. Не може да се дава вид, че се изпълнява конституционното изискване чрез използване на изключението, за да се заобиколи изискването на закона за ОУП. Неслучайно процедурата по издаването на ПУП и на ОУП е различна.

Не е достатъчно също, когато правим преценка за конституционосъобразността на атакуваната разпоредба на чл. 17, ал. 2, т. 6 с оглед чл. 15, 55, чл. 4, ал. 1 от Конституцията, да констатираме post factum, че настъпват вреди от екологично естество и да се определи надлежно обезщетение. Целта е да се направи недопустимо и да се осуети извършването на дейност, която би нанесла екологични вреди. Това се отнася не само до екологичните замърсявания, но и до всички дейности, когато се засягат природните условия на живот. Трябва не само да се констатират определени факти и обществото да бъде поставено пред „свършен факт“, чиито вредни последици да отстранява, а да не се допусне нарушаване на екологичната среда по пътя на използване на изключение от общата нормативна уредба. Член 15 на Конституцията изрично поставя изискването за опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа, т.е. изискванията към държавната политика по екология наравно с останалите изисквания за развитие на обществените отношения в областта на икономиката в частния и държавния сектор – осъществяването и осигуряването на разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната. Грижата за околната среда не е само декларация, а изискване, което цели да се осигури опазването и възпроизводството на живота. Всички мерки, които се предприемат в тази насока, трябва да предотвратяват негативните въздействия, които биха могли да настъпят, ако не се провежда конституционно установената политика съобразно чл. 15 и 55 от Конституцията. А виждаме, че в случая, предмет на настоящото дело, гаранциите от екологично естество или ги няма в

ЗУЧК, или те са твърде спорни, включително и поради многопосочното и кръстосано действие на различните уредби по урбанизация и устройство на територията и нейните зони. Дори и поради общия принцип, че lex spetialis derogat legi generali, а специалният закон – ЗУЧК, не съдържа изрични правила, които да са достатъчна опора за безпротиворечиво тълкуване и прилагане на изключенията по ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК.

Конституцията брани защитаваните от нея блага от действия contra legem, но също и от действия praeter legem. Тя не позволява да се борави с критерии не само различни от предвидените и конституционно съобразните (тези по ал. 1 на чл. 17 ЗУЧК), но и с такива с неопределено и неотносимо към уредената хипотеза съдържание, което води до произволно, съобразено само с интереса в конкретния случай решение. Това се отнася дори за посочените в чл. 7 ЗУТ случаи, които обхващат всички територии в зони „А“ и „Б“ на Черноморското крайбрежие. Инвестиционният интерес не следва да се игнорира, но трябва да се съобразява и гласува по установените процедури, а те не би трябвало да се заобикалят чрез едно разширително тълкуване на чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК. Неслучайно в чл. 124, ал. 2 ЗУТ се посочва императивно, че е задължителен ОУП в два случая, а именно: когато обектите са от национално значение и когато се прилага ЗУЧК. В тези случаи е необходима заповед на централната изпълнителна власт – министъра на регионалното развитие. Съчетаването на интересите и обсъждането на всички въпроси по териториалното устройство, включително и тези от екологично естество, се постига чрез разпореждането на централната власт, основано на искането на общинския съвет, на който на общинско ниво принадлежи инициативата, представена от кмета в отговор на искане на инвеститора. Такова съгласуване не може да се постигне тогава, когато се използва изключението по чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК. Решение, убедително обосновано, което да е в съответствие с чл. 15 и 55 от Конституцията, може да има само при спазване стриктно на чл. 17, ал. 1 ЗУЧК. А и текстът на ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК не е така законово развит до степен, изключваща двусмислие и произволна преценка за прилагането на разпоредбата и вън от действителните рамки на изключението.

Високите обществени очаквания от промяната на ЗУЧК от 2013 г. са свързани с точно прилагане на разпоредбите му и ограничаване приложното поле на изключенията. Тълкуването на чл. 17 трябва да бъде с оглед целта на закона. Затова са създадени и зони „А“ и „Б“, където се концентрира държавната политика за запазване на българската природа по Черноморието. Тя се отнася и до държавните, и до частните притежания, като частният икономически интерес не може да доминира до степен да изключи изискването за ОУП по неустановени и неотносими критерии (Решение № 6 от 1997 г. по к.д. № 32 от 1997 г.). В чл. 52, ал. 3 от Конституцията е посочено задължението на държавата да „закриля здравето на гражданите“. Както се е произнесъл КС, това обхваща и създаването и запазването на условията на живот, които природата е създала, а изключенията трябва да са свързани с жизненоважни потребности (Решение на КС № 10 от 1995 г. по к.д. № 8 от 1995 г.). Изключението е така дефинирано, че обхваща множеството, ако не и всички проекти в посочените хипотези (получен клас инвестиции) и се превръща в правило, несъвместимо с принципите, върху които се изгражда регламентацията за устройство на територията, но и регламентацията на обществените отношения въобще съгласно чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Така формулирано, изключението по ЗУЧК създава риск и за опазване на природата, и за формиране на икономическите отношения. И противно на изискването за трайно устойчиво развитие на Черноморското крайбрежие, практиката се подчинява на конюнктурни икономически съображения. Текстът позволява размиване на защитните механизми на природните дадености и влизане в непродуктивни спорове с неблагоприятни последици при нарушен баланс, посочен от самата Конституция.

В заключение Конституционният съд намира, че чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК следва да бъде обявена за противоконституционна на основание чл. 4, ал. 1, чл. 15 и 55 от Конституцията.

По втората част на искането на вносителя относно чл. 17а ЗУЧК Конституционният съд съобрази следното: Определение на „дюни“ се съдържа в § 23 на допълнителните разпоредби на ЗИДЗУЧК (ДВ, бр. 27 от 2013 г.), новата т. 4, която определя, че „Пясъчни дюни“ са образувания, формирани от насипване на пясъци под въздействие на вятъра. Основните видове дюни са зараждащи се подвижни дюни, подвижни (бели) дюни, неподвижни дюни с тревна растителност (сиви дюни) и облесени дюни.“ В § 24 на допълнителните разпоредби е предвидено спирането на прилагането на ПУП, предвиждащи застрояване в поземлени имоти в границите на зона „А“, в които попадат пясъчни дюни, освен в случаите по чл. 17а ЗУЧК. Следователно не се прави никакво разграничение на вида дюни, а забраната се отнася до всички видове съгласно даденото в § 23 определение.

Със създадения нов чл. 17а, ал. 1 ЗУЧК се въвежда забрана за строителство и поставянето на преместваеми обекти и съоръжения, промяната на предназначението и учредяването на ограничени вещни права върху пясъчните дюни, попадащи в границите на зони „А“ и „Б“ или в урбанизираните територии на населените места след границите на зона „А“. Въведени са изключения за обекти, формулирани в три точки. В т. 2 са посочени „обекти на техническата инфраструктура“. Това изключение, което има за основание на разрешението само наличието на ПУП, обезсмисля забраната и води до нарушаване на чл. 15 от Конституцията. Обхваща се и инфраструктурата на частни обекти, което ще доведе (противно на целите на уредбата и на самото изключение) до урбанизиране на дюните и тяхното унищожаване. Не е поставено някакво условие, което да насочва към специфични обстоятелства или изключителност на случая. Обезсмисля се самата забрана, още повече, че поначало се изключва в зона „А“ строителството (вж. чл. 10 ЗУЧК, а в чл. 17а ЗУЧК), на практика се стига до неограничено по силата на акт на местната власт урбанизиране на дюните. Няма съмнение, че изграждането на обекти на техническата инфраструктура може да се окаже наложително за осъществяване на необходими и полезни обекти в национален план, за местните териториални общности, за отбраната и сигурността на страната (например чл. 10, ал. 4, т. 3 във връзка с т. 2 ЗУЧК, чл. 64, ал. 1, т. 7 ЗУТ) и др. Дюните, които представляват по-голяма ценност за обществото, са обект на специална, още по-засилена защита.

Съгласно чл. 10, ал. 4, т. 8 ЗУЧК техническата инфраструктура в дюните, които са част от морския плаж, може да бъде само подземна, а в дюните, които са обявени за природни забележителности, са забранени всякакви дейности, които могат да нарушат тяхното естествено състояние или да намалят естетическата им стойност (чл. 24 ЗЗТ). Следователно изключението за изграждане на обекти на техническата структура върху пясъчни дюни трябва да е поставено под такъв контрол, който, като съобразява обществения интерес, да не допусне случайни, субективни и свързани само с икономическа изгода съображения да обосноват прилагането на изключението.

Разпоредбата на чл. 17а, ал. 1, т. 2 ЗУЧК цели защита от неоправдано от гледна точка на обществения интерес застрояване и използване, което би разрушило и унищожило ландшафта. Затова не е достатъчно да се използва като критерий „техническа инфраструктура“ по глава четвърта от ЗУТ. Трябва да се подчертае необходимостта от предприемането на действия и осъществяването на стопански дейности и чрез допълнителен критерий, който да покаже изключителността и невъзможността по друг начин да се удовлетворят потребности, свързани с техническото устройване на територията, определена като „дюни“.

Конституцията изисква държавната политика при осъществяване на дейности, свързани с околната среда, да бъде съобразена едновременно с всички ценности и изисквания на чл. 15 от Конституцията. Тази политика на интегриране съответства и на определението, дадено в допълнителните разпоредби в Закона за опазване на околната среда – § 1, т. 1, която определя околната среда като комплекс от естествени и антропогенни фактори и компоненти, които се намират в състояние на взаимна зависимост и влияят върху екологичното равновесие и качеството на живота, здравето на хората, културното и историческото наследство, както и на определянето в § 1, т. 2 „опазване на околната среда“ като комплекс от дейности, които са насочени към предотвратяване на деградацията на околната среда, към нейното възстановяване, запазване и подобряване.

Всяко засягане на интегритета на дюните представлява такава деградация на околната среда, защото прави невъзможно възобновяването им и уврежда непоправимо природната среда и природните екосистеми. Този окончателен и непредотвратим резултат от човешката дейност противоречи на целта на правното уреждане на всички въпроси на околната среда, регулирането на което следва да отговаря на чл. 15 от Конституцията. Затова и по отношение на т. 2 на чл. 17а ЗУЧК важат разсъжденията, направени във връзка с първата част на искането по това дело.

Преследваната легитимна цел, каквато поначало е изграждането и поддържането на надлежна инфраструктура, трябва да е подчинена и съобразена с разумната пропорционалност и съвместяване на отношенията от икономически и урбанистичен характер с тези по съхраняването на природните дадености и среда. Общото посочване и определение „обекти на техническата инфраструктура“ в т. 2 е недостатъчно. Изключението по чл. 17а, т. 2 ЗУЧК следва да се допуска само в случай на обекти с висока значимост и при липса на алтернатива, което ограничение не е видно от текста на закона. Когато законът установява едно право, трябва да съобразява всички обстоятелства и да даде и гаранциите за неговото осъществяване. Характерът на това изключение „задължава Народното събрание да се възползва от него само когато са налице достатъчно сериозни основания и основателни причини“ (Решение № 18 от 1997 г. по к.д. № 12 от 1997 г.). Това правило с още по-голямо основание следва да се съблюдава, когато е установен принцип и се допускат изключения. Противното би означавало несъобразяване с нормата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията (Решение № 8 от 1999 г. по к.д. № 4 от 1999 г.). Няма съмнение, че чл. 17, ал. 1 ЗУЧК установява принципа, а изключението трябва да бъде пълно и ясно посочено и обосновано в разпоредбата и да се отчетат екологичните измерения, за което текстът на чл. 17а ЗУЧК не дава гаранции.

В заключение Конституционният съд приема, че чл. 17а, ал. 1, т. 2 ЗУЧК е в противоречие с чл. 4 и чл. 15 на Конституцията.

По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България Конституционният съд РЕШИ: Обявява за противоконституционни чл. 17, ал. 1, т. 6 и чл. 17а, ал. 1, т. 2 от Закона за устройството на Черноморското крайбрежие (обн., ДВ, бр. 48 от 2007 г.; с посл. изм., бр. 66 от 2013 г.).

Съдиите Благовест Пунев, Румен Ненков, Кети Маркова, Анастас Анастасов са подписали решението с особено мнение.

Председател: Димитър Токушев

ОСОБЕНИ МНЕНИЯ по конституционно дело № 9 от 2013 г.

На конституционните съдии Благовест Пунев, Румен Ненков и Анастас Анастасов

Подписахме решението с особено мнение, тъй като считаме, че искането на президента на Република България е неоснователно и трябваше да бъде отхвърлено изцяло по следните съображения: І. Относно принципите на конституционната проверка

Според нас взетото с мнозинство решение не е изградено върху ясно и категорично изразени правни принципи и позиции. Общото между чл. 17 ЗУЧК и чл. 17а ЗУЧК е, че са насочени към стесняване на възможностите за прекомерно и необосновано застрояване на територията на Черноморското крайбрежие, което, от една страна, може да прегради надлежното изпълнение на задължението на държавата по чл. 15 от Конституцията да осигури опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната, а от друга – поставя в опасност осъществяването на основното право на гражданите по чл. 55 от Конституцията на здравословна и благоприятна околна среда. Въпреки различието в отделните обекти на специален правен режим (имоти в горските територии и пясъчни дюни) по своето съдържание и последици двете разпоредби несъмнено засягат упражняването в пълен обем на гарантираното с чл. 17, ал. 1 – 3 от Конституцията право на собственост, като в една или друга степен ограничават неговите носители в начина на използване на притежаваните от тях имоти и извършването на разпоредителни действия с тях така, както намерят за добре. С оглед на чл. 57, ал. 2 от Конституцията упражняването на правото на собственост наистина може да бъде ограничавано, стига ограничението да е въведено със закон, да е необходимо за постигане на конституционно легитимна цел и да е пропорционално средство за защита на застрашените конституционни ценности (вж. Решение № 2 от 31.03.2011 г. по к.д. № 2 от 2011 г.). В този смисъл е и трайно установената практика на Европейския съд по правата на човека по чл. 1 от

Протокол № 1 към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (Решение от 25.10.1989 г. по делото Allan Jacobson, Решение от 19.12.1989 г. по делото Mellacher и други, Решение от 28.09.1994 г. по делото Spadea и Scalabrino и др.).

Разгледани от гореизложените позиции, чл. 17 ЗУЧК и чл. 17а ЗУЧК по своето съдържание съставляват установени със закон ограничения на правото на собственост, които без съмнение са насочени към постигане на конституционно оправдани цели – ефективно изпълнение на задължението на държавата да съхрани околната среда и природните богатства на страната (чл. 15 от Конституцията) и обезпечаване на основното право на гражданите на здравословна и безопасна околна среда (чл. 55 от Конституцията). По-сложен обаче е въпросът, дали ограничението на основното право отговаря и на принципа на пропорционалността (съразмерността), който изисква да е наложително за отбраната от опасността и да предвижда прилагане на най-мекото, подходящото според обстоятелствата средство за отбрана. Оспорените с искането части от чл. 17 ЗУЧК и чл. 17а ЗУЧК смекчават основното, общото стесняване на упражняването на правото на собственост съобразно волята на неговия носител, като визират изключения от най-тежкия ограничителен режим чрез използване на друго средство за обезпечаване на същата конституционно оправдана цел. От тази гледна точка спорът за тяхното съответствие с Конституцията трябваше да бъде решен на основата на отговора на въпроса, дали разгледани съвкупно с другите съществуващи правни инструменти, гарантират ефективна реализация на легитимната законодателна цел или осуетяват нейното постигане. ІІ. Относно искането за установяване на противоконституционност на чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК

Предмет на ограничаване по чл. 17 ЗУЧК е промяната по административен ред на предназначението на земеделските земи и поземлените имоти в горските територии на Черноморското крайбрежие, насочена към създаване или разширяване на урбанизирани територии или застрояване на отделни или на група имоти. Същевременно същата категория имоти попада и под режимите на особена защита по Закона за опазване на земеделските земи (ЗОЗЗ), съответно – Закона за горите (ЗГ), които съдържат подробни регламенти на реда и условията за промяна на тяхното основно предназначение (вж. глава пета от ЗОЗЗ и раздел V от глава трета на ЗГ). Тези режими продължават да са приложими и при новата редакция на чл. 17 ЗУЧК (ДВ, бр. 27 от 2013 г.), доколкото с нея не са създадени специални правила. Фактически чл. 17 ЗУЧК установява особени предпоставки за разрешаване на такава промяна по отношение на горските имоти (земеделски земи и поземлени имоти) в обсега на Черноморското крайбрежие, като обвързва издаването на разрешение с предвижданията по общите и подробните устройствени планове, а при наличието само на подробен устройствен план – със статута и спецификите на изчерпателно посочени обекти, чието застрояване е поискано от съответните заинтересувани лица.

Важно е да се отбележи, че когато са включени в защитените територии по Закона за защитените територии (ЗЗТ) и защитените зони по Закона за биологичното разнообразие (ЗБР), визираните в чл. 17 ЗУЧК имоти са обект на още по-ограничителни мерки срещу промяна на тяхното предназначение с оглед на бъдещото им застрояване.

С искането не е оспорена конституционосъобразността на ал. 1 на чл. 17, която изрично допуска промяна на предназначението на земеделските земи и поземлените имоти в горските територии на Черноморското крайбрежие „за създаване или за разширяване на урбанизирани територии или за застрояване на отделни или на група поземлени имоти“ въз основа на съчетанието от влязъл в сила общ устройствен план и одобрен подробен устройствен план по реда на Закона за устройство на територията (ЗУТ). Вносителят очевидно се е солидаризирал с тезата на законодателя, че в тази хипотеза общественият интерес от надлежното изпълнение на ангажимента на държавата по чл. 15 от Конституцията и обезпечаването на основното право на гражданите по чл. 55 от Конституцията е защитен в достатъчна степен. При това, въпреки различията от процедурен и съдържателен характер, двата вида устройствени планове, освен че се одобряват от един и същ орган – общинския съвет, равностойно трябва да обезпечават здравословна и благоприятна околна среда, поддържане на разнообразието на живата природа и разумно използване на природните богатства и ресурсите на страната (вж. в този смисъл Решение № 3 от 21.03.2012 г. по к.д. № 12 от 2011 г.). Затова в тази насока законодателството наред със специфичните правила съдържа общовалидни за всички устройствени планове предписания и изисквания (примерно по чл. 117, ал. 1 и чл. 125, ал. 7 ЗУТ, чл. 30, ал. 1 ЗБР и пр.).

В ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК е визирана възможността за промяна на предназначението на земеделските земи и поземлените имоти в горските територии, попадащи в зона „А“ и в зона „Б“ на Черноморското крайбрежие, с оглед на бъдещото им застрояване въз основа на влязъл в сила подробен устройствен план, без за тях да е налице и общ устройствен план. Законодателят е приел, че това е допустимо, но само за обекти, изчерпателно посочени в десет точки, сред които е и оспорената с искането т. 6 („обекти със сертификат за клас инвестиция по Закона за насърчаване на инвестициите“). Всички допълнителни изисквания към специфичните характеристики на съответните имоти не са свързани с обезпечаване на изпълнението на задължението на държавата по чл. 15 от Конституцията и основното право на гражданите по чл. 55 от Конституцията, а отразяват случаи, при които застрояването е необходимо за постигане на значими общественополезни цели и е икономически оправдано, като това важи и за подлежащата на конституционен контрол част от чл. 17, ал. 2 ЗУЧК. Следователно още поначало посочването на различните видове обекти, чието предназначение може да бъде променено само въз основа на подробен устройствен план, не излиза от рамките на допустимата законодателна целесъобразност и не поставя проблема с накърняване на конституционно признати ценности и основни права.

С оглед на гореизложеното не споделяме виждането на вносителя на искането, фактически възприето от мнозинството съдии при постановяване на решението по това дело, че въвеждането на оспорената т. 6 в ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК е за сметка на други конституционни ценности и принципи, в частност – че обуславя абдикация на държавата от задълженията й да осигури здравословна и безопасна околна среда за своите граждани и да опази природните богатства на страната. Правните гаранции за надлежното изпълнение на тези нейни задължения по отношение на Черноморското крайбрежие в условията на чл. 17, ал. 2 ЗУЧК се съдържат в специалните законови разпоредби, свързани с подготовката, изработването и одобряването на съответните подробни устройствени планове, както и с другите ограничения за строителство в защитени зони и територии. При липсата на общ устройствен план за незастроените имоти, включително и намиращите се в горските територии, подробният устройствен план може да бъде само специализиран по смисъла на чл. 111 ЗУТ (чл. 18, ал. 1, т. 4 ЗУЧК), а от това следва, че трябва да решава както отделни специфични устройствени проблеми, така и аналогично на общия устройствен план да обхваща структурни части от територията на общината, дори и да се отнася за отделни имоти. Особено съществено е, че след промените в ЗУЧК (ДВ, бр. 27 от 2013 г.) плановете се приемат от експертен съвет, в който участват и представители на регионалните служби на Министерствотото на околната среда и водите, Министерството на земеделието и храните и Министерството на здравеопазването (чл. 16, ал. 2 ЗУЧК). Нещо повече, могат да се одобрят след задължителна процедура за екологична оценка по реда на ЗООС, която съставлява задължителна част от съответния план (чл. 19, ал. 5 ЗУЧК). Подробните устройствени планове трябва да са съобразени и със забраните и ограниченията за строителство в обявените защитени зони по Закона за биологичното разнообразие (чл. 30, ал. 1 ЗБР), както и с аналогичните забрани и ограничения по чл. 17а ЗУЧК по отношение на пясъчните дюни, включително и онези, които не подлежат на засилена защита по Закона за защитените територии. Що се отнася до промяната на предназначението на горските поземлени имоти, попадащи в защитените територии по ЗЗТ, като резервати, национални паркове, природни забележителности (включително пясъчни дюни), поддържани резервати, природни паркове и защитени местности, то може да се извърши само по специалния ред на глава трета от Закона за защитените територии (чл. 4, ал. 1, изр. 2 ЗЗТ). Следователно действащото законодателство предвижда достатъчно мерки за екологическа защита, които не се накърняват от оспорената самостоятелна възможност по чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК подробният устройствен план да се отнася за обекти със сертификат за инвестиция по ЗНИ.

Няма основание да се приеме, че от т. 6 на създадената с § 14 на ЗИДЗУЧК нова ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК, допускаща промяна на предназначението на земеделските земи и поземлените имоти, намиращи се в горските територии, на основата на предвиждане по подробен устройствен план за обекти със сертификат за клас инвестиции по ЗНИ, произтича ограничение на надлежното изпълнение на задължението на държавата по чл. 15 от Конституцията или накърняване на основното право на гражданите по чл. 55 от Конституцията. Оспорената разпоредба е предназначена единствено да обслужи целта на законодателя да предотврати продължителната и скъпа процедура по разработване и одобряване на подробни устройствени планове по необосновани искания за промяна на предназначението на имоти, които са частна собственост. Сертифицирането на инвестиционния проект за строителство върху определен имот не е нищо друго освен положителна оценка за неговите качества от гледна точка на финансова и материална обезпеченост, повишаване на трудовата заетост, икономическа целесъобразност и ефективност и т.н.

Доводът на вносителя на искането, че правомощията на местната власт по сертифициране на инвестиционни проекти с общинско значение са установени в нарушение на Конституцията, поначало не може да бъде разгледан по същество в това производство, защото процедурата по ЗНИ не е оспорена, поради което е извън предмета на конституционния контрол. Не могат да бъдат споделени и останалите съображения за противоконституционност, основани на чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Обстоятелството, че ЗУЧС не решава въпросите за контрола върху изпълнението на инвестиционните проекти, които могат да обусловят създаването на подробен устройствен план, предвиждащ промяна на предназначението на земеделски земи и поземлени имоти в горските територии, не обуславя заключение за нарушаване на принципите на правовата държава. Тези въпроси са извън предмета и целите на законовото регулиране, посочени в чл. 1 и 2 ЗУЧК. Правилно в искането е посочено, че една от основните цели на ЗУЧК е да създаде условия за опазване, устойчиво интегрирано развитие и устройство на Черноморското крайбрежие, но с обявяването й законодателят не е поел и задължението в същия устройствен закон да установи необходимите правни гаранции за реализирането на инвестиционните проекти съобразно предвидените в тях срокове и размер на инвестициите. Проблемът за изпълнението на тези проекти е свързан с комплекс от правни и фактически действия, които следват одобряването на съответния устройствен план (например учредяване на право на строеж в полза на инвеститора, когато не е собственик на имота, издаване на строителни разрешения, привличане на работна сила и финансов ресурс и т.н.).

Би било невярно обаче да се твърди, че действащото законодателство е индиферентно към него и не търси способи и начини за решаването му. Например при сключване на договор за строеж върху недвижим имот – частна държавна или общинска собственост, неизпълнението на инвестиционния проект задължително се включва в самия договор като основание за развалянето му с всички неблагоприятни последици от това за неизправната страна (чл. 22а, ал. 3 ЗНИ), а глава шеста „а“ от ЗНИ възлага на конкретни длъжностни лица от централната и местната изпълнителна власт контрола по изпълнението на всички инвестиционни проекти. Отделно чл. 78, ал. 3, т. 2 ЗГ предвижда погасяване на правата на лицата, в полза на които е постановена промяна на предназначението на поземлените имоти в горските територии, ако строителството в тях не е започнало в определените със същата разпоредба срокове. Аналогично, отменяне или изменяне на решението за промяна на предназначението на земеделска земя при отпадане на нуждите от застрояване или при настъпване на промени в обстоятелствата, при които е издадено, се предвижда в хипотезите по чл. 35, т. 2 и чл. 36, ал. 2 ЗОЗЗ.

Намираме, че разпоредбата на чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК не накърнява принципа на правовата държава по смисъла на чл. 4, ал. 1 от Конституцията, защото логически се вписва в цялостния правен ред, без да създава условия за противоречива тълкувателна практика. По отношение на земеделските земи и поземлените имоти в горските територии на Черноморското крайбрежие тя установява оправдан от конституционна гледна точка баланс между възможността за промяна на тяхното предназначение въз основа на подробен устройствен план, когато са публична държавна или общинска собственост (по силата на неоспорената с искането т. 5 на чл. 17, ал. 2 ЗУЧК), и възможността при аналогични условия да бъде променено предназначението на същата категория обекти, когато са частна собственост, макар и допълнително изисквайки сертифицирането им за клас инвестиция по ЗНИ.

Вносителят на искането твърди още, че точка 6 на чл. 17, ал. 2 ЗУЧК противоречи на изискването по чл. 18, ал. 6 от Конституцията държавните имоти да се стопанисват и управляват в интерес на гражданите и обществото. Очевидно се имат предвид обектите, които са частна държавна собственост, защото оспорената разпоредба се отнася само за частни имоти, тъй като за публичната собственост е приложима неоспорената точка 5 на чл. 17, ал. 2 ЗУЧК. В искането не са развити други доводи за накърняване на обществения интерес при управлението и стопанисването на държавните имоти освен в контекста на чл. 15 и 55 от Конституцията. По-горе са изложени съображения за тяхната неоснователност, които не се налага да бъдат повтаряни.

Конституционосъобразността на чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК се критикува и от позицията на изискването по чл. 19, ал. 2 от Конституцията законът да създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност. Веднага трябва да се подчертае, че това изискване не е насочено към постигане на фактическо равенство между икономическите субекти, което би било несъвместимо с принципите на свободната стопанска инициатива в конкурентна среда при отчитане на интересите на потребителите. Предназначено е единствено да осигури равно правно третиране при осъществяване на сходна по съдържание икономическа дейност. В досегашната си практика Конституционният съд многократно е подчертавал, че предписанието по чл. 19, ал. 2 от Конституцията няма абсолютен характер и принципно не изключва възможността за въвеждане на диференцирани правни режими в специфични стопански сфери, насочени към постигането на обществено приоритетни и значими цели, стига да не се нарушава равенството на стопанските субекти пред закона (Решение № 15 от 21.12.2010 г. по к.д. № 9 от 2010 г., Решение № 3 от 21.03.2012 г. по к.д. № 12 от 2011 г., Решение № 3 от 13.04.2006 г. по к.д. № 4 от 2006 г. и др.). В случая диференциацията се основава на ясно определен критерий, а създадената уредба е еднакво обвързваща за всички физически и юридически лица от съответната група. Същественото е, че оспорената разпоредба на чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК не накърнява равенството пред закона, тъй като поставя при еднакви правни условия всички, които са готови да инвестират средства и труд в икономическа дейност на територията на Черноморието, без да установява конституционно неоправдани предимства и привилегии. Тя съставлява елемент от цялостния специален устройствен режим, създаден със ЗУЧК, като остава в рамките на позволената от Конституцията законодателна целесъобразност, основана на изключителното значение за българското общество на Черноморското крайбрежие – едновременно като природна ценност и като място за общополезна икономическа активност. В тази връзка с нея не се засяга и задължението на държавата по чл. 20 от Конституцията да създава условия за балансирано развитие на отделните райони на страната.

Наистина възможността за промяна на предназначението на горски имоти, която е предмет на разглеждане в това производство, може да се приложи и по отношение на обработваеми земеделски земи, като това е валидно и за всички останали, неоспорени от вносителя хипотези, визирани в ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК. Като цяло законодателното решение е съобразено с предписанието на чл. 21, ал. 2, изр. 2 от Конституцията – промяната да се допуска по изключение при доказана нужда и при условия и по ред, определени със закон. Оспорената разпоредба не изключва общите изисквания по глава пета от ЗОЗЗ – обвързване на разрешението на компетентния административен орган с продуктивните качества на земята и целите на промяната (чл. 17, ал. 1 ЗОЗЗ), провеждане на специални процедури за промяна на предназначението на поливни площи и земи с по-високо качество, както и на земи, в които попадат пясъчни дюни (чл. 23, ал. 1 и 4 ЗОЗЗ) и т.н. По силата на закона изискуемите подробни устройствени планове могат да бъдат само „специализирани“, а с тях по принцип се решават отделни устройствени проблеми по отношение на структурни части от територията на общината (чл. 111 ЗУТ). Затова при разработването и приемането им задължително трябва да се установи такава нужда от застрояване, която да е в синхрон с обществения интерес.

В заключение, съобразявайки предмета на регулиране и поставените законодателни цели, не можем да се съгласим с тезата на мнозинството, че ЗУЧК задължително трябва да изчерпва всички гаранции за изпълнението на задълженията на държавата по чл. 15 от Конституцията и защитата на основното право на гражданите по чл. 55 от Конституцията. Според нас няма никаква пречка екологичните проблеми, свързани с използването на територията на Черноморското крайбрежие, да бъдат решавани и със специализираните закони, които отчитат специфичните характеристики на съответните обекти. Същественото е, че като цялостна система от правни норми съществуващата уредба е еднопосочна и непротиворечива, поради което прилагането й не е свързано със сериозни затруднения. В тази връзка по-горе сме изложили и съображения, че оспореното изключение по чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК, мотивирано от постигането на устойчиво интегрирано развитие и устройство на съответната територия, не обезсмисля и не поглъща общото ограничение по чл. 17, ал. 1 ЗУЧК. Затова не приемаме и виждането, че с въвеждането му се нарушава принципът на правовата държава по смисъла на чл. 4, ал. 1 от Конституцията. ІІІ. Относно искането за установяване на противоконституционност на чл. 17а, ал. 1, т. 2 ЗУЧК

С точка 2 на ал. 1 от създадения със ЗИДЗУЧК нов чл. 17а ЗУЧК е предвидено изключение от принципната забрана за строителство и поставяне на преместваеми обекти и съоръжения, промяна на предназначението и учредяване на ограничени вещни права върху пясъчните дюни, попадащи в границите на зона „А“ и „Б“ или в урбанизираните територии на населените места след границите на зона „А“, когато с влязъл в сила подробен устройствен план е предвидено изграждане на обекти на техническата инфраструктура. Изключението смекчава въведеното общо ограничение на правото на собственост, като очевидно е насочено към обезпечаване на социалния характер на държавата, прокламиран в преамбюла на Конституцията. Например изграждане на елементи на техническа инфраструктура може да се окаже наложително за здравно и санитарно-хигиенно обслужване на морските плажове, за водноспасителна дейност и т.н. (чл. 10, ал. 4, т. 3 във връзка с т. 2 ЗУЧК) или за осъществяване на брегоукрепителни, брегозащитни и геозащитни мероприятия (чл. 64, ал. 1, т. 7 ЗУТ). Същевременно прилагането на оспорената разпоредба е обвързано с комплекс от други законоустановени мерки, насочени към изпълнение на задължението по чл. 15 от Конституцията и реализация на основното право на гражданите по чл. 55 от Конституцията. В този случай също са валидни общите гаранции за опазване на природните богатства – приемането на подробния устройствен план от експертен съвет, в който участват представители на специализираните централни ведомства (чл. 16, ал. 2 ЗУЧК), и обвързването му със задължителна екологичната оценка по ЗООС (чл. 19, ал. 5 ЗУЧК). Нещо повече, дюните, които представляват по-голяма ценност за обществото, са обект на специална, още по-засилена защита. Съгласно чл. 10, ал. 4, т. 8 ЗУЧК техническата инфраструктура в дюните, които са част от морския плаж, може да бъде само подземна, а в дюните, които са обявени за природни забележителности, са забранени всякакви дейности, които могат да нарушат тяхното естествено състояние или да намалят естетическата им стойност (чл. 24 ЗЗТ). Следователно изключението за изграждане на обекти на техническата структура върху пясъчни дюни е поставено под държавен контрол, който съобразява обществения интерес.

Разпоредбата на чл. 17а, ал. 1, т. 2 ЗУЧК съставлява елемент на система от законодателни мерки, насочени към защита на черноморските дюни срещу неоправдано от гледна точка на обществения интерес застрояване. Формулирана е ясно чрез използване на утвърденото в законодателството понятие за „техническа инфраструктура“ по глава четвърта от ЗУТ. Затова не създава опасност от противоречиво тълкуване, което би подкопало принципа на правовата държава по смисъла на чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Обратно, хипотетичното уважаване на искането да бъде обявена за противоконституционна би довело до състояние на правна несигурност, защото тогава ще възникне въпросът за приложимостта на свързани правни разпоредби (например разпоредбата на чл. 10, ал. 4, т. 8 ЗУЧК), които са извън очертаните от вносителя рамки на конституционен контрол.

Не приемаме и развитата в искането теза, че оспорената разпоредба подкопава стопанисването и управлението на държавните имоти в интерес на гражданите и обществото (чл. 18, ал. 6 от Конституцията). В разрез с конституционния принцип за равноценност на различните форми на собственост е аксиоматичното определяне на държавата като добър стопанин, който чрез своите представители винаги действа в защита на публичния интерес, за разлика от останалите носители на правото на собственост, които упражняват правото на собственост само за да задоволят собствените си икономически интереси, без да се съобразяват с правата на другите. Такова предварително, безусловно разделяне на носителите на различните видове собственост не намира опора в Конституцията, а в редица случаи се опровергава и от обществената практика. Затова необходимите правни гаранции за защита на конституционни ценности, като осигуряването на здравословна и безопасна околна среда и разумното използване на природните богатства, трябва да бъдат адресирани към всички лица, които упражняват правото на собственост, без това да съставлява пречка за отчитане на съответните специфики. ІV. Заключение

Поемайки риска да бъдем критикувани (разбира се, без всякакво основание), че мнението ни обслужва индивидуални или групови икономически интереси за сметка на запазване на природата и здравето на гражданите, намираме за необходимо да обобщим, че при създадената нова уредба специализираният подробен устройствен план, съчетан с особени правила за разработване на съответния проект и задължителност на екологичната експертиза, не съдържа по-малки, а напротив – по-големи гаранции за опазване на подлежащите на защита конституционни ценности от гаранциите, произтичащи от общия устройствен план. Конституционният контрол е абстрактен и не може да отчита опасностите, които биха възникнали от неизпълнението на правно регламентираните задължения на отговорните длъжностни лица и хората с властнически позиции, призвани да осигурят на българските граждани чиста природа и здравословна околна среда. Такъв риск съществува в еднаква степен и когато се залага на предпоставката „влязъл в сила общ устройствен план“. Недопустимо е обаче конституционният контрол да изхожда от презумпцията за недобросъвестност на представителите на властта – както централната, така и местната.

Решението, взето с гласовете на мнозинството съдии, е израз на необяснима за нас непоследователност в практиката на Конституционния съд. Не е толкова отдалечено времето, когато с Решение № 3 от 21.03.2012 г. по к.д. № 12 от 2011 г. съдът по същество прие, че е недопустимо стопанските субекти да бъдат ограничавани във възможността да развиват не по-малко рисковата за околната среда дейност, каквато е съхраняването и предварителното третиране на отпадъци, единствено на основата на изискване за наличие на общ устройствен план, чието приемане не зависи от тях.

Изрично е приел, че конституционно оправданата цел може да се постигне чрез „мерки, които нямат такъв драстичен характер“, насочени към балансиране на интересите на инвеститорите с „интересите на обществото от защита здравето на хората и опазване на околната среда и съобразяване на интереса на общините и държавата, без противопостяване“ (вж. заключителната т. 10 от мотивите). Тези съждения са напълно валидни и по това конституционно дело, но указват на основания за отхвърляне на искането на вносителя, а нe за уважаването му.

С решението по това дело фактически се оценяват като противоконституционни всички изключения, при които може да се промени предназначението на горските имоти, намиращи се в обсега на Черноморското крайбрежие, или да се извършва ново строителство в морските дюни само на основата на влязъл в сила подробен устройствен план. Макар и без изрично да са обявени за противоконституционни, с оглед на тълкуването, дадено от Конституционния съд, не трябва да се прилагат още и цялата ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК (освен изрично обявената за противоконституционна т. 6), както и чл. 17а, ал. 1 ЗУЧК в частта относно изключенията по т. 1 и 3. Това е напълно логично, защото например сама по себе си промяната на основното предназначение на горски обект с национално или регионално значение, който е публична собственост, не съдържа по-малък екологичен риск от промяната на предназначението на обект, сертифициран по ЗНИ, както и изграждането на обекти с национално значение или специални обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната, не е по-малко рисково за околната среда от изграждането на обекти на техническата инфраструктура.

Впрочем от постановеното решение следва заключение за принципна противоконституционност и на намиращите се извън обсега на конкретния конституционен контрол разпоредби на чл. 109, ал. 2 и 3 ЗУТ, чието влизане в сила е отложено за 1.01.2016 г. Ако законодателят своевременно не се съобрази с промененото виждане на Конституционния съд, като отмени съответните правни норми, ще създаде ситуация, която е несъвместима с принципа на правовата държава по смисъла на чл. 4, ал. 1 от Конституцията.

Конституционни съдии: Благовест Пунев Румен Ненков Анастас Анастасов

На конституционния съдия Кети Маркова

Подписах решението по пункт 2 от искането на президента на Република България с особено мнение, тъй като не приемам позицията на мнозинството съдии за обявяване на противоконституционност и на разпоредбата на чл. 17а, ал. 1, т. 2 от Закона за устройството на Черноморското крайбрежие (ЗУЧК). Съображенията ми са следните: Според мен несъобразена с принципа на правовата държава, прогласен с преамбюла и чл. 4, ал. 1 от Конституцията, с чл. 15 и чл. 55 от Основния закон, е единствено разпоредбата на чл. 17, ал. 1, т. 6 ЗУЧК, но не намирам основание този извод да бъде отнесен и към втората оспорена с искането норма – тази на чл. 17а, ал. 1, т. 2 от същия закон. Споделям изцяло съображенията на вносителя, възприети и от мнозинството съдии в приетото решение, а именно, че предназначението на атакуваната разпоредба е да предотврати и елиминира възможността за неоправдано застрояване и използване на териториите с пясъчни дюни, като държи сметка за защита на обществения интерес. По мое виждане обаче тази легитимна цел е обезпечена достатъчно ефективно, пълноценно и непротиворечиво в рамките на приложимото действащо законодателство. В този аспект считам, че не би могъл да се изведе еднозначно и убедително изводът за колизия на разпоредбата на чл. 17а, ал. 1, т. 2 ЗУЧК с визираните конституционни норми.

Член 15 от Конституцията вменява задължение за държавата да осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа, като използва разумно природните богатства и ресурсите на страната. Казано с други думи, чрез развитието на законодателството държавата следва да осигури оптималния баланс между защитата на околната среда (изразено най-общо) и развитието на инвестиционния процес, в частност изграждането на техническата инфраструктура.

Същественият въпрос в тази част на настоящия конституционен спор е дали и доколко би могло да се приеме, че уреденото с чл. 17а, ал. 1, т. 2 ЗУЧК изключение от общото правило в закона за забрана на строителството и поставянето на преместваеми обекти и съоръжения, промяна на предназначението и учредяване на ограничени вещни права върху пясъчните дюни, попадащи в границите на зона „А“ и „Б“ или в урбанизираните територии на населените места след границите на зона „А“, когато с влязъл в сила устройствен план е предвидено изграждането на обекти на техническата инфраструктура, има характера на противоконституционно. Считам, че формално погледнато, макар с атакуваната разпоредба да е безспорно смекчаването на една абсолютна забрана на строителството във визираните територии, само това не е достатъчно, за да се приеме безкритично изводът за нейната противоконституционност. Намирам, че тя следва да бъде разглеждана и тълкувана не изолирано, а съвкупно с останалите законови норми, уреждащи тази материя и съдържащи се както в други нормативни актове – Закона да устройство на територията (ЗУТ), Закона за защитените територии (ЗЗТ), Закона за опазване на околната среда (ЗООС), така и в редица неоспорени текстове на самия ЗУЧК.

Техническата инфраструктура, дефинирана от ЗУТ, е по-общото понятие, което обаче може да има различни свои конкретни проявления, а за една значителна част от тях поначало липсва основание да бъдат противопоставяни на обществения интерес. Не споделям тезата, че действащото законодателство не поставя никакви условия, които да уреждат специфични обстоятелства или изключителност на случая, което би довело като резултат до урбанизиране на дюните и тяхното унищожаване, най-малкото защото в множество други разпоредби такива условия се съдържат, и то с изрично и подробно формулирани изисквания. Така например чл. 10, ал. 4, т. 8 ЗУЧК допуска изграждането единствено на подземна техническа инфраструктура в дюните, които са част от морския плаж. Още по-строго по отношение на дюните, обявени за природни забележителности, е ограничението, въведено по чл. 24 ЗЗТ, с което се забраняват всякакви дейности, които могат да нарушат тяхното естествено състояние или да намалят естетическата им стойност.

По-нататък интерпретацията на оспорената разпоредба изисква нейното тълкуване чрез използването на всички възприети от теорията и практиката допустими способи – систематическо, граматическо, логическо, историческо. Обективната оценка за конституционност на нормата с оглед спецификата на урежданата материя изисква нейното разглеждане в комплекс и с режима по чл. 10 ЗУЧК, с който тя очевидно е синхронизирана, установяващ различни хипотези на забраните, изключенията и допустимите инфраструктурни обекти и съоръжения, ситуирани на територията на морските плажове и извън нея. Още повече че разпоредбата на чл. 10, ал. 2, т. 1 ЗУЧК е отменена със същия ЗИДЗУЧК (ДВ, бр. 27 от 2013 г.), с § 15 на който е създаден новият чл. 17а от същия закон, предмет на конституционния спор. Съпоставката на двата текста предпоставя извода, че формулираната по силата на отменената норма забрана е възпроизведена в чл. 17а, ал. 1 ЗУЧК, и то с по-широк обхват в сравнение с отменената редакция. Предвидените изключения от общото правило са изцяло съобразени с цитираните вече разрешения по чл. 10 ЗУЧК. Ето защо в контекста на цялостната действаща законодателна уредба не намирам аргументи, с които дефинитивно да бъде отречено изграждането например на брегоукрепителни, брегозащитни и геозащитни съоръжения, на такива, предназначени за здравно и санитарно-хигиенно обслужване, за нуждите на националната сигурност и отбраната на страната, за осигуряване на безопасността на корабоплаването и т.н. Друг е въпросът, че съобразно характеристика на различните категории обекти на техническата инфраструктура те могат да се окажат и такива с национално значение (чл. 17а, ал. 1, т. 1 ЗУЧК) или специални обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната (чл. 17а, ал. 1, т. 3 от същия закон), към които разпоредби няма претенции за противоконституционност.

В този смисъл считам, че с втората част на приетото решение мнозинството съдии дава неправилна по мое мнение интерпретация на съотношението между нормите на чл. 10 и чл. 17а ЗУЧК, заключавайки, че с последната на практика се разрешава строителството в дюните, респ. тяхното урбанизиране, създаващо реален риск за непоправимо увреждане на природната среда, които първата визирана разпоредба забранява (по отношение на зона „А“).

Разпоредбата на чл. 17а, ал. 1, т. 2 ЗУЧК следва да се разглежда като елемент на едно по-глобално, комплексно нормативно решение на проблема за защитата на околната среда, развиващо на законово ниво конституционния принцип на чл. 15 и намерило систематично проявление в различните нормативни актове. Така анализирана и преценена, се оказва, че оспорената норма нито толерира, нито допуска произволното застрояване на територията, определена като дюни. Напротив, по законодателен път държавата е установила достатъчно надеждни защитни и контролни механизми, чрез които да осъществи преследваната легитимна цел при отчитане на баланса между различните конституционни ценности и правата на гражданите и юридическите лица – правото на благоприятна околна среда, от една страна, и, от друга – регулирането на определени категории човешка дейност, вкл. по изграждането на инфраструктурата, разглеждано в корелация с правото на собственост и със задълженията на държавата по чл. 15 от Конституцията.

Липсва противоречие и между оспорената разпоредба и принципа на правовата държава, прогласен с преамбюла и чл. 4, ал. 1 на Конституцията. Не споделям извода за недостатъчност в общото посочване и определение „обекти на техническата инфраструктура“ в т. 2 на чл. 17а, ал. 1 ЗУЧК. Според мнозинството съдии тази формулировка позволява правилото да бъде елиминирано от неясно регламентирани изключения при надделяване на субективни икономически интереси над конституционните задължения на държавата да осигурява опазването и възпроизводството на околната среда и правото на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда, но както беше изтъкнато по-горе, обективните параметри на съществуващите забрани (респ. обхватът на разрешените за изграждане обекти върху съответните територии), както и гаранциите и контролът за съблюдаването им следва да се търсят и в другите текстове на закона (вж. чл. 17а, ал. 2 ЗУЧК), а така също и в действащата приложима нормативна база.

Не намирам аргументи, с които успешно да бъде защитена тезата за противоконституционност на дадена разпоредба само защото тя не осигурява в пълнота правната регулация на конкретни обществени отношения, които се явяват предмет на няколко отделни закона. Вярно е, че много по-лесно за правоприлагането е, когато законодателят е уредил съответната материя изцяло и с един нормативен акт. Освен че това невинаги е практически възможно, на базата на съвкупността от формалните и материални елементи, формиращи многопластовото съдържание на конституционния принцип за правовата държава, Конституционният съд последователно е извел основните критерии (разбира се, при отчитане спецификата на всеки отделен казус), въз основа на които следва да се прави оценката за конституционност на конкретна законова норма. Коренно различна би била правната ситуация, ако оспорената норма се окажеше част освен от силно разпокъсана и несистематизирана правна уредба, която дори и разглеждана в своята цялост съдържа съществени и непреодолими противоречия и очевидно не изпълнява конституционните критерии за гарантиране на правопорядъка в държавата, на правната предвидимост и сигурност и за съблюдаване на основните принципи в законодателството (вж. Решение на Конституционния съд № 9 от 1994 г. по к.д. № 11 от 1994 г., Решение № 5 от 2000 г. по к.д. № 4 от 2000 г., Решение № 1 от 2007 г. по к.д. № 9 от 2006 г.).

Конкретният казус обаче не е такъв. В тази връзка е необходимо да бъде припомнена известната и възприета от правната теория и практиката позиция на Конституционния съд, че не следва да се допуска принципът за правовата държава да бъде неприсъщо натоварван (вж. Решение № 1 от 2005 г. по к.д. № 8 от 2004 г.). Обратното би довело до абсурдния резултат всяко дори несъществено законодателно несъвършенство да бъде квалифицирано като противоконституционно. Регулирането на визираната категория обществени отношения на законово ниво в случая удовлетворява посочените изисквания наред с тези за определеност, яснота и недвусмисленост, не създава риск от противоречиво тълкуване, осигурявайки необходимите работещи механизми и институциите, на които е възложено изпълнението на регламентираните правила.

Предвид всички изложени дотук съображения считам, че в частта, с която се иска обявяване на противоконституционност на чл. 17а, ал. 1, т. 2 ЗУЧК, искането следваше да бъде отхвърлено като неоснователно с решението по съществото на настоящия конституционен спор.

Конституционен съдия: Кети Маркова