Решение № 2 от 13 март 2003 г. по конституционно дело № 20 от 2002 г.

КОНСТИТУЦИОНЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 2 от 13 март 2003 г. по конституционно дело № 20 от 2002 г.

Конституционният съд в състав: председател: Румен Янков, и членове: Георги Марков, Димитър Гочев, Тодор Тодоров, Неделчо Беронов, Стефка Стоянова, Маргарита Златарева, Васил Гоцев, Людмил Нейков, Живан Белчев, Пенка Томчева, при участието на секретар-протоколиста Силвия Василева разгледа в закрито заседание на 25 февруари и 13 март 2003 г. конституционно дело № 20 от 2002 г., докладвано от съдията Людмил Нейков.

Делото е образувано по искане на 52 народни представители от XXXIX Народно събрание за установяване на противоконституционността на разпоредбата на § 9, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за опазване на околната среда (ПЗРЗООС) (ДВ, бр. 91 от 2002 г.) в частта относно израза „... с изключение на сключените приватизационни договори до 1 февруари 1999 г..."

Според вносителите с атакуваната разпоредба се създава двойствен режим на отговорност за нанесени щети на околната среда, настъпили от минали действия или бездействия, при който се възлагат със задна дата задължения за едни стопански субекти и се създават по-благоприятни условия за стопанска дейност за други. Изтъква се, че това е в пълно противоречие с чл. 19, ал. 2 и 3 от Конституцията, които повеляват законът да създава еднакви правни условия за стопанска дейност на всички граждани и юридически лица и да закриля тяхната стопанска дейност и инвестиции. Вносителите считат също така, че в нарушение на чл. 17, ал. 3 от

Конституцията се посяга върху придобитите в процеса на приватизация имуществени права, които се обхващат от конституционноправната защита на собствеността.

С определение от 28 ноември 2002 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество и е конституирал като заинтересувани страни по делото: Народното събрание, Министерския съвет, министъра на финансите, министъра на правосъдието, министъра на околната среда и водите, главния прокурор и Върховния касационен съд.

В изпълнение на предоставената им възможност становища по искането са представили всички заинтересувани страни с изключение на главния прокурор. Постъпили са и две писмени становища от отделни депутати, измежду подписалите искането, които излагат допълнителни съображения в негова подкрепа. За уважаване на искането становище е изразил и Върховният касационен съд.

С писмените си становища Народното събрание чрез комисията по околната среда и водите, Министерският съвет, министърът на финансите, министърът на правосъдието и министърът на околната среда и водите изразяват съображения в подкрепа на конституционносъобразността на атакуваната разпоредба и отхвърляне на искането.

Конституционният съд, като взе предвид направените от искателите доводи и становищата на заинтересуваните страни, приема следното: Разпоредбата на сега действащия § 9, ал. 1 ПЗРЗООС предвижда при приватизация, с изключение на сключените приватизационни договори от чуждестранни и български физически и юридически лица до 1 февруари 1999 г., отговорност на държавата за нанесени щети върху околната среда, настъпили от минали действия или бездействия, при условия и по ред, определен с акт на Министерския съвет.

За първи път нов § 9 към ПЗРЗООС се създава със Закона за изменение и допълнение на Закона за опазване на околната среда (ЗИДЗООС) (ДВ, бр. 100 от 1992 г.). В своята ал. 1 разпоредбата предвижда, че при реституция, приватизация и инвестиране на обекти за ново строителство от чуждестранни и български физически и юридически лица те не носят отговорност за екологичните щети, настъпили от минали действия или бездействия. В тази си редакция разпоредбата изключва отговорността на приватизаторите, без обаче да посочва изрично кой я носи.

Отговорността на държавата за екологични щети, настъпили от минали действия или бездействия, при приватизация се регламентира за пръв път изрично с изменение и допълнение на § 9 ПЗРЗООС, направено с § 23 от Закона за преобразуване и приватизация на държавни и общински предприятия (ДВ, бр. 12 от 1999 г.). Въведеният за първи път с това изменение режим на отговорност на държавата при приватизация обаче изключва сключените приватизационни договори до 1 февруари 1999 г., без да се посочва кой носи отговорността по тях. Това е направено и със сега атакуваната редакция на разпоредбата, залегнала в приетия нов Закон за опазване на околната среда (ЗООС) от 2002 г.

При действаща законова уредба и във връзка с направеното искане за прогласяването й за противоконституционна в атакуваната с него част се поставя въпросът създават ли се със законодателно въведените разграничения по време на отговорността на държавата еднакви правни условия за стопанска дейност и закриля ли тази законова разпоредба инвестициите и стопанската дейност на всички български и чуждестранни граждани по смисъла на чл. 19, ал. 2 и 3 от Конституцията, както и посяга ли се на неприкосновеността на частната собственост, прогласена от чл. 17, ал. 3 от Конституцията.

Конституционният съд счита, че с атакуваната част от разпоредбата на § 9, ал. 1 ПЗРЗООС прогласените от чл. 19, ал. 2 и 3 и чл. 17, ал. 3 конституционни принципи не са нарушени, тъй като тя не е в противоречие с техния смисъл и съдържание.

Твърдяната от вносителите на искането неравнопоставеност между приватизаторите преди 1 февруари 1999 г. и след тази дата по отношение на причинени от минали действия или бездействия екологични щети е само привидна. В действителност, както по действащата до 1 февруари 1999 г. законодателна уредба, така и по сега действащата атакувана уредба, новите собственици - приватизаторите, не носят отговорност за екологични щети, причинени от минали действия или бездействия. Атакуваната законова уредба не променя условията за стопанска дейност на приватизаторите преди 1 февруари 1999 г. в сравнение с тези, сключили приватизационните договори след тази дата. Тя не възлага отговорността за нанесените екологични щети от минали действия или бездействия по сключените приватизационни договори преди 1 февруари 1999 г. в тежест на приватизаторите. По тази причина и атакуваната част от разпоредбата не въздейства директно върху частната собственост на приватизатора, не я накърнява, поради което чл. 17, ал. 3 от Конституцията е неотносим към нея.

Сочените с атакуваната за противоконституционност част от разпоредбата на § 9, ал. 1 ПЗРЗООС като нарушени конституционни текстове не съдържат забрана едни и същи правоотношения в различни моменти да бъдат законодателно уреждани по различен начин. Конституционният принцип на чл. 19, ал. 2 се отнася до еднакви правни условия към един и същ момент на стопанска дейност, а не за последователни и различни закони. Обратното би означавало забрана за законодателя да променя веднъж създаденото стопанско законодателство. Законодателят може да създава в определени случаи различни правни условия и за различни категории субекти в рамките на една и съща стопанска дейност (например някои привилегии за инвалиди). Различието в законовата уредба в различни периоди от време като правило се влияе от редица фактори-икономически, политически, международни и пр., поради което с чл. 84, ал. 1 от Конституцията на Народното събрание е дадено право не само да приема закони, но и да ги изменя, допълва и отменя.

В една или друга степен всяка промяна на режима на приватизация облекчава или утежнява положението на участващите в нея субекти. При условие, че бъде приета тезата на вносителите, всяка промяна би трябвало ъдеда бъде обявена за противоконституционна. При какви условия ще се приватизира е въпрос на икономическа концепция на този, който приватизира, която не подлежи на контрол за противоконституционност.

По изложените съображения Конституционният съд приема за неоснователно искането за установяване на противоконституционност на атакуваната част от разпоредбата на § 9, ал. 1 ПЗРЗООС и то следва да се отхвърли.

Ето защо и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд РЕШИ: Съдиите Неделчо Беронов и Людмил Нейков са подписали решението с особено мнение.

Председател: Румен Янков

ОСОБЕНИ МНЕНИЯ на конституционни съдии по конституционно дело № 20 от 2002 г.

Неделчо Беронов

Оспорената разпоредба на § 9, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за опазване на околната среда в частта относно израза „... с изключение на сключените приватизационни договори до 1 февруари 1999 г..." противоречи на чл. 19, ал. 2 от Конституцията. Съображенията ми са следните: Икономиката на страната ни се основава на свободната стопанска инициатива (чл. 19, ал. 1 от Конституцията). Това е принципната конституционна разпоредба.

Свободната стопанска инициатива предпоставя съществуването на еднакви правни условия за всички граждани и юридически лица, занимаващи се със стопанска дейност. Поради това основният закон с втората алинея на чл. 19 изисква такива условия да бъдат създадени и гарантирани със закон. Така се създава средата за осъществяване на свободната стопанска инициатива. Законово създадената и гарантирана икономическа среда е за всички аспекти на проява на свободната стопанска инициатива. Това следва от логическата връзка между ал. 1, прокламираща основата на икономиката на страната ни, и ал. 2 на чл. 19, изискваща правните условия и гаранции за осъществяване на стопанска дейност.

В постоянната си практика Конституционният съд е следвал и изразявал становището, че чл. 19, ал. 2 от Конституцията има принципно значение, отнася се до всяка правна уредба, която със закон създава и гарантира еднакви правни условия за стопанска дейност. Посочените в същата разпоредба предотвратяване злоупотреба с монополизма, нелоялна конкуренция и защита на потребителите не изчерпват хипотезите на законово създаване и гарантиране на еднакви правни условия за стопанска дейност, а са само част от възможните. Обратното тълкуване би ограничило прилагането на прокламирания в чл. 19, ал. 1 принцип, че основа на икономиката ни е свободната стопанска инициатива. Посочените три хипотези са част от последиците на еднаквите правни условия, но не ги изчерпват.

Отговорността за ековреди, т. е. задълженията, които законът възлага по различен начин на приватизаторите, фактически ги поставя в неравностойно положение. Едни са обременени с тези задължения, а други са освободени от тях. За разграничителен момент е посочена точна дата - 1 февруари 1999 г., без мотивировка защо и как е определена.

Атакуваната разпоредба създава различен правен режим за участниците в приватизацията. Това е в пряко противоречие с конституционната разпоредба на чл. 19, ал. 2 от основния закон.

Приватизацията има частноправни последици - прехвърля собственост. Въпросът не е в правния характер на приватизацията, нито в транслативния й ефект. Въпросът е при какви условия законът поставя новите собственици - приватизаторите, след приключване на приватизацията.

Държавата изготвя и предоставя на потенциалните купувачи по приватизацията информация за екологичното състояние и за нанесените екощети. Това се извършва в изпълнение на подзаконови актове, някои от които са от 1998 г., т. е. преди посочената в оспорения текст разграничителна дата 1 февруари 1999 г. Следователно няма различия в подзаконовата уредба, които да обяснят включването на разграничителната дата, която поставя в неравностойно положение купувачите по приватизационните договори в зависимост от това, дали са сключени до или след 1 февруари 1999 г.

Свободната стопанска инициатива, на която се основава икономиката на страната ни, може да бъде ограничавана само с оглед защитата на други конституционни ценности (Решение № 6 от 1997 г. по к.д. № 32 от 1996 г.). Случаят не може да бъде отнесен към никоя от конституционните ценности, визирани в решението.

Конституционен съдия: Н. Беронов

Людмил Нейков

Подписал съм с особено мнение решението по к.д. № 20 от 2002 г. по следните съображения: Атакуваната част от разпоредбата на § 9, ал. 1 ПЗРЗООС накърнява гарантираните от Конституцията еднакви правни условия за стопанска дейност и законовата им защита, поради което противоречи на чл. 19, ал. 2 и 3 от Конституцията.

Считам, че не може да има еднакви правни условия за стопанска дейност по смисъла на чл. 19, ал. 2 от Конституцията, когато със закон се гарантира отговорността на държавата за минали екологични щети, настъпили от действията или бездействията на собствените й предприятия, само по отношение на приватизираните обекти след 1 февруари 1999 г., и се изключва тази отговорност за приватизираните предприятия преди тази дата.

Независимо че за изключените от отговорността на държавата приватизирани предприятия преди 1 февруари 1999 г. на новите им собственици не се възлага отговорността да понесат щетите от причинени минали екологични замърсявания, този факт не е достатъчен, за да се приеме, че прогласените от чл. 19, ал. 2 и 3 от Конституцията принципи не са нарушени с атакуваната част от разпоредбата.

Една законова норма, за да отговори на конституционната повеля да „създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност", е необходимо да бъде съобразена с всички предпоставки, наличието на които се обуславя от нейното съдържание. В конкретния случай те не се изчерпват единствено с неангажиране с отговорността за репариране на миналите екологични щети на новите собственици на приватизираните преди 1 февруари 1999 г. държавни предприятия. Това е само едно от условията, което в случая трябва да е налице, за да не бъде нарушен конституционният принцип. Неговото задължително съблюдаване от законодателя в конкретния случай е изисквало и правно регламентирано гарантиране на еднакви екологични условия, при които приватизаторите от преди и след 1 февруари 1999 г. ще упражняват стопанската си дейност. Освобождаването на държавата от такава отговорност по отношение на част от приватизаторите на практика обрича някои от тях на по-нататъшно упражняване на стопанската им дейност в екологично замърсени условия, включително в някои случаи и на територията на предприятието. Това несъмнено е не само пречка, но и отблъсква влагането на нови инвестиции, необходими за развиването на всяка стопанска дейност. Привилегията, която законът създава само на новите собственици на приватизираните след 1 февруари 1999 г. предприятия, намира израз чрез обезпечаване на необходимите екологични условия за развиване на стопанската им дейност, задължавайки държавата с разходите по ликвидирането на миналите екологични щети. Тази привилегия пряко компрометира необходимостта от предотвратяване на нелоялната конкуренция като един от способите, чрез които се осъществява конституционният принцип, прогласен от чл. 19, ал. 2, за създаване и гарантиране на еднакви правни условия за стопанска дейност.

Приетата от законодателя разграничителна дата 1 февруари 1999 г. за сключените приватизационни договори, след която държавата носи отговорността за нанесени щети на околната среда от минали действия или бездействия, не е определена въз основа на някакъв обективен критерий. Това обуславя и липсата на конституционно основание за въведения двойствен режим, а оттам и за регламентираните с атакуваната разпоредба различни правни условия за упражняване на стопанска дейност.

Считам за необходимо да се подчертае, че след като поначало законодателно е уредена възможността за участие в стопанския живот чрез реализация на съответната приватизационна сделка, то правните условия за извършване на тази стопанска дейност от приватизаторите трябва да бъдат еднакви и закриляни от закона съгласно чл. 19, ал. 2 и 3 от Конституцията. Без значение е дали приватизационните договори са сключени преди или след 1 февруари 1999 г. Липсват съображения от друг характер, които да могат да изключат действието на тези конституционни принципи.

Никакви съображения за целесъобразност не могат да бъдат приети като ръководещи законодателя при приемането на оспорената разпоредба. Прилагането на законодателната целесъобразност не може да бъде произволно и безгранично. Тя има конституционно допустим предел, който задължава прилагането й да не накърнява Конституцията.

Заложеният в чл. 4, ал. 1 от Конституцията принцип на правовата държава в случая изключва правото на законодателя при приватизация да въвежда отговорност на държавата за нанесени щети на околната среда, нанесени от минали действия или бездействия, по отношение само на някои приватизационни договори - тези, сключени след 1 февруари 1999 г., като по този начин изключва отговорността й по сключените такива договори до тази дата.

Проява на конституционния принцип за правова държава и законност е спазване рамките, в които е вменено с чл. 19, ал. 2 и 3 от Конституцията задължението за спазване и гарантиране на еднакви правни условия за стопанска дейност и нейната закрила от закона.

Конституционен съдия: Людмил Нейков