Решение № 11 от 3 юли 2018 г. по конституционно дело № 8 от 2018 г.

РЕШЕНИЕ № 11 от 3 юли 2018 г. по конституционно дело № 8 от 2018 г.

Конституционният съд в състав: председател: Борис Велчев, членове: Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, Кети Маркова, Георги Ангелов, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, при участието на секретар-протоколиста Милена Петрова разгледа в закрито заседание на 3 юли 2018 г. конституционно дело № 8/2018 г., докладвано от съдията Филип Димитров.

Конституционният съд е сезиран от омбудсмана на Република България на основание чл. 150, ал. 3 от Конституцията. Делото е образувано на 20.03.2018 г. Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. Иска се установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 36а, ал. 2 от Закона за енергетиката (ЗЕ) (обн., ДВ, бр. 107 от 2003 г.; нов – бр. 74 от 2006 г.; изм., бр. 54 от 2012 г.; посл. изм., бр. 38 от 8.05.2018 г., в сила от 8.05.2018 г.) в частта „което е индивидуален административен акт“. Твърди се, че е налице противоречие с разпоредбата на чл. 4, ал. 1 (правовата държава), чл. 56 (правото на защита) и чл. 120, ал. 2 (правото да се обжалват административни актове) от Конституцията.

С определение от 17.04.2018 г. Конституционният съд (КС) е допуснал за разглеждане по същество искането на омбудсмана за обявяване за противоконституционност на разпоредбата на чл. 36а, ал. 2 ЗЕ в частта „което е индивидуален административен акт“, приемайки, че като се позовава на цитираните по-горе разпоредби, искането попада в границите на правомощията на омбудсмана по чл. 150, ал. 3 от Конституцията. Kонституирал e като заинтересовани страни: Народното събрание, Министерския съвет, министърa на енергетиката, Върховния административен съд (ВАС), Комисията за енергийно и водно регулиране и Комисията за защита на потребителите и е поканил Института за енергиен мениджмънт, Асоциацията на българските енергийни агенции, Българска национална асоциация „Активни потребители“, Национално сдружение българска академия на потребителите, Федерацията на потребителите в България и Независимия съюз на потребителите в България да дадат писмени становища по делото.

В искането се развива тезата, че решението по чл. 36а, ал. 2 ЗЕ засяга пряко и непосредствено права и законни интереси на неопределен брой граждани – потребители на електрическа енергия, и следва да бъде причислено към категорията на общите административни актове.

Постъпили са становища от ВАС, министъра на енергетиката, Комисията за енергийно и водно регулиране, Института за енергиен мениджмънт и Комисията за защита на потребителите.

В становищата от министъра на енергетиката, Комисията за енергийно и водно регулиране и Института за енергиен мениджмънт се застъпва разбирането, че се касае действително за индивидуален административен акт. Поддържа се, че с решението за определяне на пределни цени се засягат правата и интересите на индивидуално определими правни субекти – лицензираните енергийни предприятия, докато неограниченият кръг от потребители не е лишен от правата да избира съконтрахентите си и да договаря условия. Отделя се специално внимание на това, че правото на защита на потребителите не е нарушено, ако – приемайки, че се касае за индивидуален административен акт – самите пределни цени не подлежат на оспорване от тях.

Комисията за защита на потребителите посочва в кои случаи може да предяви иск, но изтъква, че не може да се произнесе по искането на омбудсмана, тъй като то „излиза извън нейните правомощия“.

В становището на ВАС се поддържа, че искането за обявяване противоконституционността на разпоредбата на чл. 36а, ал. 2 ЗЕ в частта „което е индивидуален административен акт“ е неоснователно.

В мотивите си и министърът на енергетиката, и ВАС, и КЕВР са отделили особено място на въпроса, повдигнат в мотивите на вносителя, а именно: ограничаването (чрез дадената квалификация) на правото на защита на крайните потребители, крайните снабдители и операторите на електропреносни и електроразпределителни, както и газопреносни и газоразпределителни мрежи (в съответните хипотези на чл. 30, ал. 1 ЗЕ), противоречи ли на чл. 56 и чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Министърът на енергетиката и ВАС поддържат, че съобразно Решение № 21 на Конституционния съд от 26.10.1995 г. по к.д. № 18/1995 г. „в разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията не се съдържат критерии, обуславящи изключване в зависимост от вида на административните актове“. Институтът за енергиен мениджмънт изтъква, че „Потребителите заплащат …... цени не на основание на съответното решение [на КЕВР], а на основание сключен договор.“

Независимо от развитите от омбудсмана съображения, които се заключават в противоречие с чл. 4 (видно от логиката на искането във връзка с), чл. 56 и чл. 120, ал. 2, Конституционният съд може да прегледа всички аспекти на конституционосъобразността на атакуваната законова разпоредба, но само доколкото попадат в границите на правомощията на омбудсмана, определени от чл. 150, ал. 3 от Конституцията. Съгласно чл. 22, ал. 1, изр. 2 от Закона за Конституционен съд (ЗКС) при контрола за конституционност на оспорена законова разпоредба Конституционният съд не е ограничен с основанията за несъответствие, посочени в допуснатото за разглеждане по същество искане. Когато обаче по отношение на определен вносител самата Конституция стеснява възможностите за надлежно сезиране на съда, служебната проверка не може да надхвърля тези рамки. Обратният подход би довел до разширяване на изрично стеснените от Основния закон правомощия на сезиращия субект, което неоправдано би гприравнило приравнило на субектите, които могат да сезират Конституционния съд, без да са ограничени в допустимите основания за това.

В съдържателно отношение разпоредбата на чл. 36а, ал. 2 ЗЕ не може да се разглежда отделно от естеството на договора на електроснабдителните предприятия с потребителите, който представлява договор при общи условия. Този вид договори е уреден в чл. 16 ЗЗД. Характерна тяхна специфика е различният начин, по който изразяват волята си съконтрахентите. Предложителят отправя към неограничен кръг от лица оферта, чиито елементи или част от тях не подлежат на обсъждане, т.е. съконтрахентът или ги приема и сключва договора, или не и тогава няма сключен договор. Доколкото е допустимо според самите общи условия, могат да бъдат уговаряни специални клаузи. В тази насока е и уредбата на чл. 147а и следващите от Закона за защита на потребителите. Ако последното бъде извършено, това би променило характера на договора и би гизвело извело извън обсега на чл. 16 ЗЗД.

Решението на КЕВР създава пределна цена, т.е. ограничение за предложителя да договоря с потребителя по-висока цена. Това ограничение възниква, преди да бъде направена офертата до потребителя. С оглед на това не би могло да се поддържа, че обсъжданото решение на КЕВР – административен акт, който тя е надлежно овластена да издаде – би могло да засегне правата на неограничен кръг лица. Следва да се приеме, че правата и интересите, които то би могло да засегне пряко, са единствено тези на индивидуално определените лицензирани енергийни предприятия, които искат утвърждаване на нови цени или изменения на действащи.

Във всеки случай обаче в Решение № 21 от 26.10.1995 г. по к.д. № 18/1995 г. Конституционният съд е приел, че „Законовата или доктринална квалификация на един административен акт като нормативен, индивидуален или общ, вътрешноведомствен или външен не може да бъде конституционен критерий и не изключва този акт ex constitutione от кръга на съдебно обжалваемите актове.“ (т. 4)

В същото Решение № 21 от 26.10.1995 г. по к.д. № 18/1995 г. Конституционният съд е приел, че: „Преценката дали един административен акт нарушава, или застрашава права или законни интереси на граждани и/или юридически лица, може да бъде извършена само от компетентния съд след изясняване на конкретните обстоятелства и тълкуване на конкретния административен акт.“ (т. 7) От изложеното става ясно, че с квалификацията „индивидуален административен акт“ не се засягат пряко права и свободи на гражданите и в частност тези по чл. 56 и 120 от Конституцията, респ., че от тази гледна точка няма противоречие и с разпоредбата на чл. 4 от Конституцията, и по отношение на тях искането е неоснователно. Предмет на разглеждане по делото е искане на омбудсмана, който по силата на чл. 150, ал. 3 от Конституцията може да иска установяване на противоконституционност на закон само при нарушаване на права и свободи на гражданите. В случая Конституционният съд не констатира наличието на други основания, които да попадат в границите на чл. 150, ал. 3 от Конституцията, поради което искането на омбудсмана следва да бъде отхвърлено. Извън предмета на произнасяне по настоящото решение остават основанията, които не са непосредствено свързани със защитата на правата и свободите на гражданите.

С оглед на горното и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд РЕШИ: Отхвърля искането на омбудсмана за обявяване за противоконституционна разпоредбата на чл. 36а, ал. 2 от Закона за енергетиката (обн., ДВ, бр. 107 от 2003 г.; нов – бр. 74 от 2006 г.; изм., бр. 54 от 2012 г.; посл. изм., бр. 38 от 8.05.2018 г., в сила от 8.05.2018 г.) в частта „което е индивидуален административен акт“.

Решението е подписано с особени мнения от съдиите Георги Ангелов и Филип Димитров.

Председател: Борис Велчев

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдията Георги Ангелов по конституционно дело № 8 от 2018 г. І. По допустимостта на искането: Несъответствието с чл. 4, ал. 1 от Конституцията – едно от изложените с искането основания за противоконституционност, действително напуска правомощията на омбудсмана по чл. 150, ал. 3 от Конституцията да сезира Конституционния съд, както е прието и в мотивите на решението. Струва ми се обаче, че разглеждането на това искане следваше да се отклони изрично с диспозитива поради липсата на процесуална легитимация, за да не бъде решението пречка по чл. 21, ал. 6 от Закона за Конституционен съд за разглеждането на ново искане на това основание, направено вече от оправомощен субект. ІІ. По основателността на искането: Не се спори, че решението по чл. 36а, ал. 2 във връзка с ал. 1 от Закона за енергетиката (ЗЕ) на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР) за утвърждаването на пределни цени на енергийните предприятия, доставящи електрическа енергия по регулирани цени, и операторите на преносни и разпределителни мрежи (всички наричани по-нататък „доставчиците“), е административен акт. Спорът е за вида на този акт, който дефинира и процесуалната легитимация за неговото оспорване по Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

1. Легално определение на индивидуалния административен акт съдържа чл. 21 АПК. Това определение е приложимо по силата на чл. 37, ал. 1 и 2 от Указа за прилагане на Закона за нормативните актове и в ЗЕ, който не дава различен смисъл на израза.

2. Решението не е индивидуален административен акт по смисъла на определението, както гласи оспорената част на разпоредбата, защото: а. Освен за доставчика се отнася през договора за общи условия и до всички негови клиенти (на едро или крайни – § 1, т. 27б, 27в и 27г ЗЕ), т.е. не до индивидуално определен(и), а до неопределен и неограничен кръг лица.

Това се потвърждава косвено от изискванията на чл. 36а, ал. 1 и 3 ЗЕ за оповестяване в средствата за масова информация и в интернет на искането за утвърждаване и на утвърдените нови пределни цени по договорите с клиентите. Редът за издаване на решението е подобен на реда по чл. 77 и чл. 80 АПК за издаване на нормативните административни актове, а редът за съобщаване на решението – на този за съобщаване на общите административни актове – чл. 66, ал. 1 и чл. 72, ал. 1 АПК. И в двата случая за разлика от индивидуалния административен акт оповестяването е до неограничен брой адресати.

б. Има нееднократно действие. То се прилага от влизането си в сила до прекратяване на действието си: за всички договори с нови клиенти; при всяка промяна от самия доставчик, за каквато той не е ограничен, на действащата цена, до тавана на пределната.

3. Оспорената норма пряко противоречи на чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Нейната цел всъщност е тъкмо да изключи правото на жалба по конституционния текст на засегнатите от решението клиенти на доставчика.

а. Решението на КЕВР може да е само такова, с което се отхвърля или се уважава (изцяло или частично) искане по чл. 36а, ал. 1 ЗЕ на доставчика за увеличаване на пределната цена на продаваната от него електроенергия. Оспореният текст, третирайки административния акт като индивидуален, не отрича неговото право на жалба, тъй като формално той е единственият адресат на акта.

б. Срещу интересите на доставчика обаче икономически и което е важното, юридически стоят интересите на неговите клиенти. Последните няма да бъдат „засегнати“ от административния акт по смисъла на Решение № 21 от 1995 г. на Конституционния съд за тълкуване на чл. 120, ал. 2 от Конституцията само ако с акта искането се отхвърля изцяло. Във всички останали случаи техните права са непосредствено застрашени, защото единствената цел и последица от акта е възможността за повишаване на цената, заплащана за закупуваната от тях електроенергия.

По силата на конституционния текст следователно в тези последни случаи те имат право на жалба. в. Това им право признава и чл. 186, ал. 1 АПК, ако актът би могъл да бъде преценяван като такъв, какъвто е по определението на чл. 75, ал. 1 АПК – нормативен, а не индивидуален административен акт, за какъвто съдът е длъжен да го смята по силата на чл. 117, ал. 2, изр. 2 от Основния закон и оспорената норма.

Съображения за сроковете, действието и трудоемкостта на оспорването от неограничен брой лица не са конституционни съображения и не могат да служат за отричане на конституционното право на жалба срещу нормативния административен акт. Независимо от това в своята глава десета, раздел III от АПК е уредил цялостно производството по този вид оспорване.

г. Следваше поради това разпоредбата в частта относно думата „индивидуален“ да бъде обявена за противоконституционна като отнемаща установеното от чл. 120, ал. 2 от Конституцията право на жалба срещу решението на КЕВР, и то на именно тези граждани и юридически лица, в чиято полза са въведени регулираните цени.

4. Казано иначе и по-просто: парите за по-високата цена на продавача трябва и могат да дойдат единствено от купувача. При властнически регулирания пазар всяко повишаване на пределната цена е в полза на първия и в тежест на втория. Затова и двамата са процесуалнолегитимирани да оспорват акта, който я установява.

Ограничаването или изключването на процесуалната легитимация на когото и да е от тях ограничава или изключва независимия контрол върху властническия акт. Добре за властта, лошо за подвластния.

Конституционен съдия: Георги Ангелов

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдията Филип Димитров по конституционно дело № 8 от 2018 г.

Не съм съгласен с решението по конституционно дело № 8/2018 г. по следните съображения: Основен аргумент в него е обстоятелството, че искането на омбудсмана за установяване противоконституционност на разпоредбата на чл. 36а, ал. 2 от Закона за енергетиката (ЗЕ) излиза извън рамките на чл. 150, ал. 3 от Kонституцията. Приема се, че макар Конституционният съд да е в правото си да прегледа всички аспекти на конституционосъобразността на атакуваната законова разпоредба в случаите на ал. 3 и 4 от чл. 150 от Конституцията, той не може да надхвърли рамките на правомощията на омбудсмана, респ. на Висшия адвокатски съвет, да сезират Конституционния съд.

Смятам, че това приемане не съответства на логиката на Конституцията. То изхожда от необоснованото приемане, че Конституционният съд действа като част от съдебната система, т.е. като съд в същинския смисъл на думата. За такъв съд важат правилата на състезателността на процеса, която е основна гаранция за правото на защита по чл. 56 от Конституцията. Конституционният съд на Република България не решава индивидуални казуси и в неговите процедури няма субект, който да се ползва от правото на състезателен процес. Той действа като защитник на конституционния ред и държейки сметка за всички тънкости в баланса между властите, следва да се схваща в известен смисъл и като арбитър в междуинституционните спорове, конкуренции или противопоставяния.

Вярно е, че Конституционният съд не може да се самосезира, но това няма връзка с правото на защита, а с баланса на властите, доколкото самосезиране като такова би дало възможност на Конституционния съд сам да се рови в законодателния продукт и ако прояви „свръхинициативност“ (която „в хода на човешките събития“ се явява естествен риск за всяка държавна институция), би могъл да създаде опасност от хаос в отношенията между институциите. Неограничено изземване по своя воля на инициатива би могло да има парализиращ или поне демотивиращ ефект върху институциите и така върху тяхната ефикасност и сила. Това би могло да накърни баланса на властите, доколкото тяхната ефикасност е елемент от правото им на съществуване по силата на Конституцията.

Когато обаче е сезиран с разглеждането на някаква норма, Конституционният съд действа в интерес на конституционния ред, т.е. в публичен интерес. Да се твърди, че Конституционният съд, веднъж сезиран по определена норма, констатирайки противоконституционността ù, трябва да си замълчи и да я остави да действа, противоречи на всяка човешка логика, а правната може да се отклонява от нея само ако защитава някакъв легитимен интерес. Така съдът в същинския смисъл на думата е ограничен от правото на защита на индивидуалния гражданин (респ. на юридическото лице в гражданските процедури). Такъв легитимен интерес по отношение на Конституционния съд не съществува.

Ето защо смятам, че веднъж сезиран от органа по ал. 3 или 4 на чл. 150 от Конституцията и ако искателят се е постарал да изгради тезата си по начин, поне на вид съответстващ на конституционните му прерогативи, Конституционният съд, дори и да констатира, че по изложените от искателя съображения искането е неоснователно, не може да си затвори очите пред други несъответствия с Конституцията.

Разбира се, амбициозен искател би могъл да изложи попадащи в прерогативите му съображение с надеждата, че Конституционният съд ще обяви нормата за противоконституционна на друго основание. Такава „хитрина“ на искателя обаче, ако е добре конструирана, т.е. ако все пак поне привидно изглежда да попада в рамките на прерогативите му и затова Конституционният съд е допуснал делото за разглеждане, не следва да бъде основание за запазването в действие на противоконституционна законова разпоредба, т.е. за накърняване на публичния интерес.

В конкретния случай може да се касае или за такава „хитрина“ на омбудсмана, или за добросъвестно объркване на границите на прерогатива по чл. 150, ал. 3 от Конституцията. И в двата случая, ако Конституционният съд би констатирал ,противоконституционност, той не би слеабдвикирало да абдикира от собствените си конституционни правомощия.

Ако се приеме, че макар и да не визира пряко законни права и свободи на гражданите, искането налага произнасяне в случай на противоконституционност, смятам, че следва да се има предвид следното: В Решение № 21 от 26.10.1995 г. по к.д. № 18/1995 г. Конституционният съд е приел, че „Законовата или доктринална квалификация на един административен акт като нормативен, индивидуален или общ, вътрешноведомствен или външен не може да бъде конституционен критерий и не изключва този акт ex constitutione от кръга на съдебно обжалваемите актове.“ (т. 4)

Член 130 от Административнопроцесуалния кодекс обаче предвижда, че в изключителната компетентност на съда е да се произнесе по подсъдността и подведомствеността, следователно и по естеството на правния спор. В същото Решение № 21 от 26.10.1995 г. по к.д. № 18/1995 г. Конституционният съд е приел, че: „Преценката дали един административен акт нарушава, или застрашава права или законни интереси на граждани и/или юридически лица може да бъде извършена само от компетентния съд след изясняване на конкретните обстоятелства и тълкуване на конкретния административен акт.“

Визираната разпоредба е конкретизация на конституционния принцип, прокламиран в чл. 8 от Конституцията: разделението на властите.

За разлика от американската конституция европейските конституции не създават напълно равно отстояние на трите власти една спрямо друга. Европейският парламентаризъм, при който изпълнителната власт се излъчва и през цялото си функциониране е свързана със и уязвима от законодателната, естествено предполага известен синхрон между изпълнителната и законодателната власт, какъвто не съществува между тях и съдебната власт. Това важи и за европейските републики с пряко избран президент (без Франция и Кипър) – институционно решение, което не променя естеството на парламентарната република1 и запазва изпълнителната власт у правителството, което се избира и може да бъде бламирано от парламента. В тези условия (освен създаването в някои страни на специфична институция, каквато са конституционните съдилища) е особено необходимо да се съблюдава стриктно и да се гарантира изключителността на всеки предвиден от закона прерогатив на съдебната власт, защото именно чрез тях намира израз конституционният принцип за разделението на властите – тези прерогативи гарантират силата и независимостта на съда, чрез които да бъде постигнат баланс между трите власти.

1 Срвн. Становище на Венецианската комисия Opinion No. 886/2017/2 June 2017 – CDL (2017)017.

Макар и да не коментира пряко обсъждания казус, такава е логиката, залегнала в Решение № 1 от 14.01.1999 г. по к.д. № 34/1998 г. и в Решение № 3 от 7.07.2015 г. по к.д. № 13/2014 г. Още по-категорично тя е изразена в Решение № 9 от 4.10.2011 г. по к.д. № 34/2011 г.: „Недопустимо е да се нарушава принципът, прогласен в чл. 8 от Конституцията.... С оглед принципа за разделение на властите е недопустимо законодателната власт да присвоява управленски правомощия, които Конституцията не ù е предоставила, какъвто е настоящият случай. Трябва да се отбележи, че чл. 8 от Конституцията е основополагаща норма, а държавната власт има три основни сфери на проявление, възложени на три основни системи от органи, относително независими един от друг, които функционират в определена взаимна връзка. Те взаимодействат помежду си и са проява на държавната власт.“

С оглед на горното следва да се приеме, че даването на правна квалификация на акта на КЕВР по чл. 36а, ал. 2 от ЗЕ в самия закон накърнява правото на съда единствен да се произнася със законни последици върху характеристиките и подсъдността на правния спор – прерогатив, даден му именно, за да гарантира баланса при разделението на властите и като непосредствен израз на конституционния принцип. Това прави разпоредбата на чл. 36а, ал. 2 от ЗЕ в атакуваната ù част противоконституционна.

С оглед на изложените основания поддържам становището, че независимо дали квалификацията на акта на КЕВР по чл. 36а, ал. 2 от ЗЕ отговаря на неговата правна същност, или не, самото безалтернативно характеризиране на акта и оттам – на естеството на евентуалния правен спор, представлява недопустимо по силата на чл. 8 от Конституцията навлизане в прерогативите на съда и следователно Конституционният съд следва да обяви атакуваната част от нормата за противоконституционна.

Конституционен съдия: Филип Димитров